源頭減量

調查報告緣起

目標為健全塑膠生命週期管理，減少塑膠生產與消費、減少塑膠生命週期的溫室氣體排放、減少海洋廢塑膠污染的《全球塑膠公約》第五輪談判開議在即，長期關注廢塑膠污染議題的國際污染物消除網絡（IPEN），為督促與會者正視潛藏在廢棄物衍生燃料貿易中的廢塑膠對發展中國家帶來的環境污染危害，正視大部分廢塑膠因為含有各種添加劑，燃燒會產生有毒排放，而應視為必須被巴賽爾公約管制的有害廢棄物，而召集數個國家的環保團體，包括看守台灣協會，幫忙收集其國家廢棄物燃料的貿易與製造使用現況。看守台灣趁此機會體檢國內塑膠物質流及廢塑膠燃料化政策，並於今日夥同也長年關注廢塑膠議題的台南社大、荒野保護協會召開記者會，說明其研究調查結果。

荒野保護協會黃嘉瑩表示：塑膠污染的根源遠比我們想像的複雜。從荒野保護協會長達十多年的淨灘統計結果來看，海灘上垃圾以塑膠為主，占比高達八至九成；而單靠淨灘行動，無法根本解決塑膠污染問題。這時我們會思考，把垃圾燒掉就真的解決問題了嗎？
廢塑膠燃料化被參與《全球塑膠公約》協商過程的國際環保組織，視為重要議題。看似將廢棄物轉換為能源，實則將廢塑膠問題合理化，成為塑膠污染保護傘，並造成廢塑膠貿易的監管漏洞。台灣雖非廢塑膠貿易重災區，但近年來國內廢棄物燃料化產業快速發展，政府視為循環經濟與再生能源並大力推動，卻忽略了其中的潛在風險。看守台灣這份調查報告，深入探討台灣的塑膠物質流及廢塑膠能源化政策。我們發現，台灣在廢棄物處理方面存在許多問題，亟需改善。

看守台灣協會林奕均：2022年IPEN出版了一系列調查報告，揭露澳洲一些大型廢棄物處理企業與澳洲政府正積極推動廢棄物燃料化、將廢棄物改以燃料名義出口到東南亞，也就是所謂的RDF（廢棄物衍生燃料），其範圍涵蓋國內現正熱烈討論中的SRF（固體再生燃料）。對此議題，澳洲零廢棄運動統籌專員Jane Bremmer的評論一語中的：「我們對澳洲採取『特洛伊木馬』式的廢塑膠政策以及東南亞國家安全處理廢棄物衍生燃料的能力感到擔憂。我們想聲明，燃燒 RDF 不能被視為綠能或低碳能源。RDF 將與澳洲和亞太地區的乾淨再生能源競爭並取代，而其生產、貿易和使用缺乏任何國際標準或監管框架，對健康、環境和人權構成威脅，特別是在發展中國家。」

從廢棄物燃料化興起的角度，可看出廢棄物國際貿易的歷史大概有兩個轉折點：

1. 1990年代前，包括有害廢棄物的所有廢棄物種類在國際間恣意橫行，工業化國家將廢棄物理所當然地輸往發展中或低度發展國家，形成廢棄物殖民主義。巴賽爾公約成立後，雖然遏止了一部分有害廢棄物越境轉移，然而像塑膠這類被視為可再生資源的廢棄物，依然在各國之間貿易往來、絡繹不絕。 
2. 2018年起，中國全面禁止廢紙、廢塑膠等洋垃圾進口，而中國過去收受全球超過三分之二的塑膠垃圾，於是一夕之間巨量洋垃圾在國際間尋找替代出口，大量湧向倒楣的東南亞國家以及台灣，逼得這些國家也紛紛加嚴進口廢塑膠的標準。近幾年來東南亞地區廢塑膠貿易受到箝制，這股壓力反而促進廢棄物燃料化，因為將廢棄物製成（或偽裝成）燃料，就可以避開各國的邊防。

這股廢棄物燃料化貿易熱潮帶動澳洲企業積極向東南亞國家推銷廢棄物衍生燃料的好處，以便將整個產業鏈遍及東南亞，並重新開啟塑膠廢棄物的進出口大門。台灣看似沒有直接受到這股勢力的覬覦影響，但近年來廢棄物燃料化熱潮確實也在國內興起。

物質流盤點分析：減塑不力 塑膠焚化量年年增長

在或明或暗、淹沒各國的滾滾塑膠洪流中，台灣既是起點也是終點，既是加害者也是受害者。看守台灣協會秘書長謝和霖從國內塑膠物質流盤點分析開始帶入這份報告重點內容。他說，我國塑膠產業規模龐大，每年為製造或提供國內外市場1100萬噸的塑料或塑膠製品，而自國外吞食了1200多萬噸左右、處於不同生命週期的物質；雖然國內實施減塑政策已二十餘年，但這物質吞吐量規模，尤其是為製造塑膠而進口的石化原料，並沒有受到多大影響，其波動情形反而與市場景氣的關聯性更高；比如經濟成長大爆發的2021年，我國為製造塑膠而進口的原油數量達1081.5萬噸，為2018年來最高。顯見減塑政策尚未能有效減少自然資源的開採，亟待加強；另外也應從生產端下手，削減產業規模。

也因為減塑力道太弱，擋不住塑膠線性經濟的高度運轉，近年來廢塑膠處理量持續增加，顯示廢塑膠產生量也持續增加。根據環境部物質流盤點數據：

• 2022年的廢塑膠處理量就較四年前的2018年增加了143.52萬噸，增幅超過一倍，且2021年起還以每年55萬噸左右超速增加；
• 其中再利用量從2018年的45.9萬噸增加到2022年的104萬噸，增加了58萬噸，增幅高達126％；
• 但同一時期焚化量從80萬噸增加到153萬噸，增加了73萬噸，也近乎倍增。

這數據誇張得令人質疑其真實性！在得知這焚化量有部份是根據垃圾成份分析的結果來推估，而垃圾成份分析中的廚餘含量數據，近年來在廚餘回收量倒退且仍處於低谷下卻異常大幅降低，因此假定垃圾中廚餘含量仍維持在2018年的34.48％下重新推估廢塑膠焚化量，得到較為保守的數據，但2018-2022年期間廢塑膠焚化量仍增加了11.8萬，其中民生廢塑膠增加13萬噸，事業廢塑膠焚化量在政府極力推動SRF政策下減少1.3萬噸。

須知塑膠熱值為垃圾熱值2-4倍，因此焚化廠垃圾貯坑增加11.8萬噸廢塑膠，等於增加23.6-47.2萬噸垃圾，顯見從源頭減少塑膠使用，對於解決累積八十餘萬噸垃圾山的重要性與急迫性。

廉價（負價值）廢塑膠 以產業用料名義自由輸出入

在高熱值、高碳排廢塑膠沒有被好好回收、焚化量節節高升的同時，我國還容許廢塑膠以產業用料名義自由輸出入。2012-2023年期間：

• 廢塑膠進口量約在15萬噸到42.9萬噸之間變動,平均是24.4萬噸；
• 出口量則在4.3萬噸到15.8萬噸之間變動，平均值是11萬噸。

在廢塑膠進口方面，有127個國家曾經或持續與我國有廢塑膠貿易關係，其中：

• 48個國家於2023年有進口廢塑膠記錄；
• 2023年前五大輸入國的進口量佔總量八成五，前十大則達九成三，分別是日本、菲律賓、美國、泰國、英國、印尼、越南、荷蘭、墨西哥、中國；
• 歷年來均獨占鰲頭的日本，進口我國的廢塑膠量佔總量五成左右。

日本2023年有60.6萬噸廢塑膠出口，我國接收其中18.9％（11.5萬噸），其中五分之一（2.3萬噸）是對環境生態與健康威脅甚劇的三號塑膠PVC！而此同時，存在於我國營建廢塑膠、汽車粉碎殘餘物中的PVC，卻未被分類出來，造成這些廢塑膠混合物的鹵素含量居高不下，不僅難以資源化，焚化爐操作業者也不愛，做成SRF也沒人要，前者更常常淪為露天燃燒或非法棄置的主角。該持續放任PVC繼續生產製造及進出口嗎？

另一值得注意的現象是，遠道而來的廢塑膠，進口者卻不一定付出高昂代價。比如距離我國最為遙遠的英國，其廢塑膠的平均價值最低，每公斤僅5.37元（台幣），可能是混雜多種材質、品質參差不齊、分類或處理困難的廢塑膠。

第二廉價的廢塑膠，則是來自荷蘭，平均每公斤價值只有8.63元（台幣)。無巧不巧，根據「全球打擊跨國有組織犯罪行動」（Global Initiative against Transnational Organized Crime）的調查報告，英國與荷蘭正是非法廢塑膠貿易活動的兩個主要來源國，2023年進口我國的廢塑膠數量共達1.72萬噸！

至於我國出口的廢塑膠，在2018年之前主要跑到中國與香港，2018年中國禁收洋垃圾時，我國廢塑膠出口量下滑至2020年的低谷4.3萬噸，2022年才回升至歷年平均水平的12.2萬噸，而此時主要接收國已換成馬來西亞：2022年輸出該國的廢塑膠數量大躍升，2023年增至9萬噸，佔總量13.64萬噸的66％。

其餘前十大廢塑膠接收國，大多是扮演世界工廠的東南亞國家，這前十大所接收的廢塑膠，高達我國廢塑膠總出口量的98％。其中出口至馬國、越南與泰國的廢塑膠，最為廉價！

根據業界人士說明，這些出口的廢塑膠主要是混雜多種材質的雜料廢塑膠。這些雜料廢塑膠若送去焚化，會礙於現在焚化處理費用高昂而退縮；若要送去做成SRF，一方面現在法規加嚴，另一方面工業鍋爐也有把關，不見得有SRF廠願意收；這些因素都增加了雜料廢塑膠產源出口動機。加上2018年中國禁止廢塑膠出口後，許多原本在中國收受洋垃圾的業者，轉移陣地到馬來西亞、越南、泰國等國設廠接單，由於人工與土地成本低，規範寬鬆，所以雜料廢塑膠送到那邊分類，有價的拿去做粒料，無價的焚化（或露天燃燒、丟棄），成本都划得來。這說明著，我國的塑膠垃圾問題，已危害到其他國家。

爬梳違法廢棄物進出口記錄 一窺廢塑膠自由貿易的環境負荷

根據環境部「列管污染源資料（含裁處資訊）查詢系統」，2017年至2024年6月期間，違法進出口廢棄物案件總共有244件，其中違法進口廢棄物案件有123件，違法出口廢棄物案件有120件，未能判定是違法輸入或輸出者有1件。

在違法進口廢棄物的123件個案中，有63件和廢塑膠直接相關，佔比超過一半，且是從2018年始有記錄，並於2019年創新高，大概是因為2018年10月當時的環保署加嚴了廢塑膠可以當作產業用料進口的條件之故。有42件則和含有塑膠成份的廢五金或廢3C等電子廢棄物有關，等於說和廢塑膠直接或間接相關的違法進口廢棄物案件，其佔比總共高達85.3％。

至於違法出口廢棄物的120件個案中，和廢塑膠直接相關者有37件，佔比超出三成，且是於2019年始有記錄，並隨著我國垃圾危機的加劇而一路成長；和廢五金或廢3C等電子廢棄物有關者則有47件，也就是說和廢塑膠直接或間接相關的違法出口廢棄物案件，其佔比總共高達七成。

這些和廢塑膠直接相關的違法進出口廢棄物案件，其內容物看樣子大多是來自國內外回收商從回收物所篩出、難以變賣甚至應該付出處理費的低品質回收物或垃圾；有時是以單一材質廢塑膠或廢鐵等其他材質報關，但其實為混雜多種材質的廢塑膠混合物，有夾雜「廢木屑、廢紙屑、廢塑膠碎片、廢棉絮等混合廢棄物」者、「夾雜廢毛毯及廢棉花」者、夾雜「生活清潔用品製造不良品、廢紙、不織布」者、甚至夾雜「附零組件之廢印刷電路板、廢家電、廢輪胎、廢引擎、廢塑膠及廢電線等混合五金廢料事業廢棄物」者，這些大部分不會成為有用資源的東西若成功偷渡，會不會成為SRF料源？會不會被非法棄置或露天燃燒？

再仔細思考這些廢棄物的來源，比如「夾雜廢泡棉、廢皮革、廢木材、廢塑膠管、廢布」者，是不是來自營建混合物？夾雜「廢PVC膠條、廢PVC電線電纜皮、廢PET電圈、廢ABS塑膠碎片、廢PE膠條、PE塊及廢瓦楞紙板等物品夾雜」者，是不是來自電子廢棄物或廢車？有查獲要出口至越南當輔助燃料的廢塑膠混合物卻「夾雜土壤、石塊、廢電器、廢電線、廢運動鞋及廢布等髒污物」，這些是不是也來自營建廢棄物？

紅顏人人羨 老朽人人厭

這些沒人要、在國際上到處亂竄的雜料廢塑膠，卻源自現代人的深沈渴望： 房子、車子與電子產品。這些產品有幾個共同特點：

• 使用壽命長，須添加耐熱或耐光的安定劑，會使用色料或塗料，而成為重金屬重大來源。
• 有阻燃需求，可能添加溴化阻燃劑，而成為溴的重大來源。
• 常使用三號塑膠PVC，比如塑膠地磚、水管、壁紙、電纜線外包覆、油漆、木製傢俱貼皮、手機殼等，而成為氯的重大來源。

因此這類廢棄物不適燃、高危害，卻以籠統的「廢塑膠混合物」之名，被歸類為一般事業廢棄物中，管制鬆散，送到哪危害到哪，不該檢討嗎？他們的生產者能置身事外嗎？

違法進口廢塑膠嫌疑犯 或循環經濟幫手？

根據環境部「資源再利用管理資訊系統」公開的登記檢核資料，得再利用廢塑膠（=具備進口廢塑膠資格）的業者總共有425家，量能遠超過目前國內廢塑膠回收再利用量，加上可以回收再利用廢橡膠、廢人造纖維、紡織殘料的同類業者，總共460家，密集地分佈在台灣島上西部。

諷刺的是，雖然塑膠再生陣容龐大，卻只回收我國三成不到的廢塑膠，在收集、分類體系不健全加上部份塑膠確實是無法回收（比如複合材質或熱固性塑膠）的情形下，任令其餘七成以上淪落焚化爐或被製成SRF，甚至被露天燃燒或隨意棄置；也難怪業者要到國外搶料！而政府為滿足業者生產需求，讓業者得以產業用料名義進口，卻也讓不肖業者有可趁之機。

而且他們還得在塑膠市場景氣低迷的情況下，與同業搶料。根據業界人士說明，國內具回收再利用價值的廢塑膠來源有限，即使因為中國大量傾銷，塑膠製造業對再生塑料的需求放緩，致塑膠再生粒料市場價格下跌，營收減少；但另一方面還是要跟同業搶購廢塑料，購料成本並未降低，致利潤微薄，已有數個廢塑膠製粒廠撐不下去而關廠。

因此要解決越來越多廢塑膠排擠垃圾處理量能的危機，除了控管廢棄物總量、加強源頭減量之外，落實生產者延伸責任，健全資源回體體系，讓末端的廢塑膠再生業者有合理價位的料源，不用從國外輸入，會是比到處增建先進焚化廠、SRF專燒爐及推廣SRF製造與使用，更根本的方法。也就是說，真正的零廢棄、循環經濟，才是解決之道，而非假綠能。

常常到各地勘查環境現況的台南社大環境小組研究員林政翰補充說：他們曾在台南後壁農田旁發現廢塑料堆置，其中有來自日本的飲料包膜，還有太空包已經放到破損、露出裡頭混雜的廢塑膠攪碎料；在風吹日曬雨淋下，這些裸露的攪碎料，極可能散佈到環境中。這清楚說明了進口廢塑膠不見得是產業用料，不論是偷偷拿去做成SRF，或非法棄置或露天燃燒，都會造成我國環境的負擔。因此呼籲環境部取消廢塑膠的產業用料資格，財政部並應趁全球嚴正關注塑膠污染的此刻，對於進口廢塑膠加徵關稅。

荒野保護協會黃嘉瑩總結道：上述的研究報告與實地的勘查結果告訴我們，因為政府的不當的垃圾焚化政策，導致長期以廢棄物焚化為最終解決方案將造成國家結構性問題，根據報告，總結出以下問題：

• 減廢政策不力： 減廢政策成效有限，未能有效減少塑膠與其他原料的使用量。
• 回收體系不健全： 回收體系效率低落，導致大量廢棄物無法妥善處理。
• 需求擴張： 塑膠產業規模龐大，對石化原料依賴性高，難以快速轉型。
• 監管不力： 廢棄物進出口管理鬆散，導致非法交易猖獗。

解決廢棄物問題，不能僅止於塑膠。從台灣的淨灘數據來看，一次性飲食類的塑膠製品佔了相當大的比例。這顯示了，即使減少塑膠的使用，如果消費模式不改變，其他材質的廢棄物也可能取代塑膠，造成新的環境問題。我們必須從更宏觀的角度來看待廢棄物問題。過去線性經濟模式，已經無法滿足現今社會的需求。我們必須建立新的經濟模式，例如可讓產品循環再用的租賃系統，便利的產品維修，產品材質單一化，建立生產者延伸責任制度等，不以廢棄物焚燒、掩埋作為最終解決方案，才能真正處理一方面出口廢棄物毒害其他國家，另一方面又進口廢棄物殘骸自己家園的荒謬戲碼。