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台灣垃圾熔景 廢轉能如雨後春筍 —— 環團:解決垃圾危機 取決零廢棄軟體 興建焚化設施已無必要性

日期: 
2024/10/18 (週五)

「廢棄物燃料化調查報告」第二場成果發表記者會

前情提要

《全球塑膠公約》第五輪談判開議在即,和國際污染物消除網絡(IPEN)合作,收集國內廢棄物燃料貿易與製造使用現況的看守台灣協會,於今日(2024/10/18)夥同長年關注廢棄物議題的台南社大、荒野保護協會召開第二次記者會,說明其研究調查結果的下半部。這份報告除提供IPEN用來督促與會者正視潛藏在廢棄物衍生燃料貿易中的廢塑膠污染危害問題之外,也藉以體檢國內塑膠物質流及廢塑膠燃料化政策。

這份報告數據清楚說明,我國現在垃圾處理設施量能已經過大;要解決垃圾山危機,取決於政府是否願意採取真正有效果、呼應零廢棄治理原則的源頭減量與循環利用作為,繼續新增設施不但沒有必要性,也將抑制零廢棄與循環型社會的打造。

荒野保護協會黃嘉瑩:感謝大家撥冗參加「廢棄物燃料化調查報告」第二場成果發表記者會。行政院2003年曾經提出《垃圾處理方案檢討與展望》政策,宣誓推動垃圾零廢棄,強調垃圾減量、資源循環與回收。然而,過去二十年來,伴隨著台商回流、國際貿易戰與產業擴張,台灣的廢棄物產量從2014年的2865萬噸上升至2023年的3324萬噸,遠遠超過了當初政府所設定的減量目標。我們的零廢棄政策,原本應該如行政院規劃在2012年開始逐步淘汰焚化爐,至2026年完全除役,但眼前的現狀卻顯示出政策執行的嚴重脫節,甚至計劃擴建焚化處理量能。這不僅與原先的目標背道而馳,更加劇了資源浪費與環境負荷。

今天,我們將深入探討為什麼原本應該逐漸減少的廢棄物產量反而節節攀升。隨著國內外經濟局勢變遷,在這一連串的發展背後,廢棄物管理的挑戰變得越來越複雜,零廢棄政策似乎被忽視了。我們今天召開這場記者會,不僅是要檢討過去二十年來的成敗,更重要的是,呼籲社會各界重新重視這項攸關環境永續的議題。希望透過今天的討論,我們能夠共同找到一條真正能實現零廢棄的道路,讓台灣走在循環經濟的前端,為未來的世代打造一個更乾淨、更可持續的環境。

被遺忘的零廢棄政策目標

看守台灣協會研究員林奕均指出,前環保署在民間反焚聲浪與社會督促下,提出《垃圾處理方案檢討與展望》,並於2003年底獲行政院核定,宣誓推動垃圾零廢棄,要以「綠色生產、綠色消費、源頭減量、資源回收、再使用及再生利用」等方式,將資源有效循環利用,逐步達成垃圾全回收、零廢棄之目標。並以2001年為基準年:

  • 預計2011年(焚化)處理前之總減量目標達到40%,2020年達到75%。
  • 垃圾焚化廠於2012年開始除役,至2026年全數除役完畢。
  • 預計2023年時須處理垃圾量為208萬噸/年,屆時視前開垃圾焚化廠除役時程,再參採世界最先進、最環保之垃圾處理技術,提早規劃未來垃圾處理設施。

這份政策如今看來,相當諷刺,不僅沒有一座焚化廠除役,而且每座都規劃要整改,有的還要擴大量能;環境部不思為何廢棄物越來越多,應如何管控才能往高喊的循環經濟目標邁進,反而還運用垃圾危機,鼓勵沒有焚化爐縣市選址興建焚化爐,讓一縣市一焚化爐政策復甦,同時還大力推廣SRF設施,吞噬垃圾胃口比起之前還要龐大。

這波已將近十年的垃圾危機,發端於2015年高雄市政府調漲外縣市垃圾處理費,但期間一連串錯綜複雜因子出現,在政商經濟掛帥、不顧環境的氛圍下,廢棄物越來越多。這些推升廢棄物數量的事件包括:中美貿易大戰所導致的台商回流、供應鏈重組,新冠疫情帶來的轉單效益及網購外送外帶行為的盛行、半導體產業擴張與前瞻計畫;資源與廚餘回收市場遭遇的一連串不利因素的打擊加上政府推動資源與廚餘回收的不力。也就是說,在動脈產業隨經濟成長而逐步擴張,靜脈產業卻陷入低迷的情況下,生活垃圾與事業廢棄物產生量的總和,已從2016年的2897萬噸成長到2023年的3324萬噸,整整增加了427萬噸,令人咋舌。

政策拉力加上市場推力 廢轉能如雨後春筍

面對隨經濟顯著成長而來的垃圾榮景,政府假借循環經濟之名,將末端的能源回收與填海填地等廢棄物處理行為,視為循環經濟一部分,大力推行。在《再生能源發展條例》、《綠色金融行動方案》、《促進民間參與公共建設法》的政策鼓勵下,加上廢棄物處理費的行情因為垃圾危機而大漲、SRF可減少煤炭使用成本的市場誘因下,因而當政府陸續在廢清法相關法規打通關,包括讓製造與使用SRF成為廢塑膠等SRF料源的公告/附表再利用用途,並制定《固體再生燃料製造技術指引與品質規範》,讓有意投入SRF製造或使用的業者可以順利取得再利用機構資格之後,SRF製造或使用廠如雨後春筍出現,SRF用量也逐年推升;同時焚化設施也以先進、綠能之名攻城掠地。

根據行政院2022年核定「廢棄物管理及資源化行動方案」表三,經濟部、前環保署與國科會分工輔導業者設置SRF使用設施與先進焚化廠,規劃從2021年到2025年,將增加118.6萬噸/年的廢轉能設施,遠高於該方案中說的可燃事廢不足19.7萬噸量能。

在生活垃圾方面,面對在掩埋場上日漸長高的垃圾山,相關縣市政府也早已紛紛透過「多元化垃圾處理計畫」對垃圾處理設施的先期規劃經費補助及促參法的招商機制,規劃設置焚化爐、氣化爐或SRF製造設施,包括桃園(660噸/日)、新竹縣(500噸/日)、花蓮(200噸/日)、雲林;台東則花了國庫5.63億啟用已經停擺十餘年的台東焚化廠(300噸/日)。整體而言,垃圾處理設施共增加了49.8萬噸/年量能;而2023年時無焚化爐縣市的垃圾須處理量也不過48.1萬噸/年。

事業廢塑膠再利用雖增加 卻幾乎全是燃料化

看守台灣協會秘書長謝和霖表示:在跨部會以及中央、地方政府攜手努力下,燒垃圾的數量增長是相當可觀的,而非只是規劃文件中的數字。以廢塑膠為例,我們發現:

  • 2023年總共有11萬噸廢塑膠被拿去製造SRF,有2.17萬噸被直接當輔助燃料,兩者合計13.17萬噸,與14萬噸的申報再利用量之間差距僅0.83萬噸。
  • 2023年廢塑膠聯單申報再利用量較2018年增加10.13萬噸;而2023年度被送去當SRF的廢塑膠數量為11萬噸。

也就是說,事業廢塑膠的再利用雖然有增加,但幾乎都拿去當燃料燒掉了。這也難怪,我們在塑膠物質流盤點分析過程中,發現塑膠製程的物質損失至少超過百萬噸,佔其物質吞吐量一成左右,想必這種無法真正資源循環的廢轉能行為,貢獻了不少。

總量未控管 源頭減量不用力 廢塑膠增加量反超SRF設施吸納量

我們再透過事業廢棄物聯單申報量,檢視六大類SRF料源(塑膠、織品纖維、紙類、木材、橡膠、其他生物質)在焚化爐垃圾貯坑的變化情形。根據環境部統計數據,2014-2019 年這六大類SRF料源進垃圾焚化廠的聯單申報量變動幅度不大,平均為45.8萬噸;之後,隨著SRF政策推行而大幅減少至2023年的23.29萬噸,減少近一半;但空出來的量能並沒有被順勢補進在掩埋場上堆成山的垃圾,而是看到這24座垃圾焚化廠的廢棄物處理總量,自2019年起隨著六大類SRF料源的減少而逐年下降,2022年時較2019年縮減了36.2萬噸,2023年更較2019年少了55.7萬噸,反而還造成垃圾進廠量的縮減。

這有部份原因是,如先前推估,即使因為SRF政策的推動,事業廢塑膠焚化量稍微減少,但民生廢塑膠焚化量卻於2021-2022年間顯著增加,造成2022年時垃圾焚化廠垃圾貯坑中的廢塑膠仍較2018年增加了11.8萬噸!由於塑膠熱值為垃圾2-4倍,這等於會讓焚化爐少燒1-3倍的垃圾,也就是這幾年來的垃圾焚化量能,被增加的廢塑膠壓縮了11.8-35.4萬噸,這程度和2022年少燒的36.2萬噸,相去不遠。但2023年垃圾貯坑中的廢塑膠數量已回跌至2019年水準,廢棄物焚化量卻進一步下跌,因此還有其他重要原因,比如部份焚化廠運作不良,以及餘裕量可能受到別有居心的把持。

另外,我們發現,在政府推動SRF政策後,2014-2019年進垃圾焚化廠的聯單申報量排名第一的塑膠混合物,雖然於2023年的進廠聯單申報量較2014-2019年均值減少5.4萬噸,減少量僅次於廢紙混合物,但減少率卻倒數第二;至於排名第四的廢木材混合物,減少量表現不佳,減少率則是倒數第一。

但檢視SRF使用廠的用料情形,廢塑膠佔整體用料量的三成,廢木材則接近一成六;再檢視這六大類聯單申報產生量,發現廢塑膠有四成拿去做SRF,廢木材則接近四成五!因此不是SRF使用廠不愛使用它們,而是這兩類產生量隨著近年經濟成長、產業擴張而有大幅成長:其中2023年廢塑膠聯單申報產生量較2015年增加9.4萬噸,僅稍微低於2023年用來製造SRF的廢塑膠用量11萬噸,同一時期廢木材聯單申報產生量增加4.8萬噸,僅稍微低於2023年用來製造SRF的廢木材用量5.7萬噸,而使得它們在垃圾貯坑減少情形不如預期,緩解垃圾危機的效果也因此大打折扣。

這再次說明,應該要控管廢棄物總量,同時不能只顧著擴張末端處理設施,而不去大力推動源頭減量與真正的循環利用。

SRF料源若不當SRF,可以去哪裡?

環境部只想著趕快把焚化廠垃圾貯坑的廢塑膠等SRF料源,轉移到工業鍋爐當燃料,但沒有其他去處嗎?我們一一檢視各SRF料源的其他再利用管道。以植物性廢渣為例,有523家包括養豬場(470家)、堆肥場(49家)及生質燃料廠(1家)提供了每年93萬噸的量能,但相對於需求面可能高達120萬噸,而使得植物性廢渣淪落焚化廠。但容許做為SRF料源,而非鼓勵及努力擴充肥料化或飼料化的生物質處理量能,這可能導致能源化凌駕於資源化,抑制這些植物性廢渣的循環利用。

至於菇包,則有量能充足的資源化再利用管道,可成為堆肥場資材或被廢菇包專業處理場製程破碎栽培介質,根本極少成為SRF製造廠的料源。容許菇包成為SRF料源,可能只是想把它當作廢塑膠的陪葬品,而非其去處有問題。幸好,菇包沒有因SRF政策而大量成為燃料。

而會成為SRF料源的紙類,主要是無法回收紙類,其原本命運就是燒掉,只是原來有的在紙廠燒、有的送到焚化廠燒。自從政府輔導紙廠擴充SRF使用量能後,明顯可見焚化廠垃圾貯坑中的紙類,回到了紙廠來燒,自行處理量於2021年大幅增加,之後幾年則持平。

廢木材不見得單純 廢塑膠分類品質佳者有限

至於廢木材,雖然有資源化管道,但量能不及早已存在的燃料化管道,畢竟把木材當燃材燒,是古早就有的習慣。但如今廢木材,因為可能油漆及塑膠貼皮含有PVC與重金屬,氯及重金屬含量高,因此已不見得像古早時候的單純,尤其是來自營建或裝潢工程拆除下來的廢木材。我們發現,有大量的養豬場、化製廠與食品廠,使用廢木材當燃材鍋爐燃料。

然而在各部會的事業廢棄物再利用管理辦法中,對於拿廢木材直接燒、或製成燃料自用或銷售出去,沒有明確的料源規範、必備設備要求、成品品質與銷售規範。在規範不清不楚的情況下,那些養豬場的老闆,知不知道不該收那些有含氯油漆及塑膠貼皮的營建廢木材嗎?左支右絀的各縣市環保局人員,有能力去查核他們的廢木材是否有含氯與重金屬?燃燒會不會產生可觀的戴奧辛與重金屬排放?這在過去常常有這類的新聞報導!

還有即使他們使用別人做好的木質燃料,會不會被惡意摻進含氯的廢塑膠,成為廢塑膠流竄的破口?因為我們發現有少數幾家木質燃料製造廠,兼營廢塑膠的再生處理。他們會不會收一些低劣的廢塑膠,破碎後摻入木質燃料中賣出去?當客戶都是一些不見得對可能問題有意識、也沒有太多經費把關燃料品質的中小企業,誰來把關這些木質燃料的品質?

至於廢塑膠及其親戚:紡織品及人造纖維類,共有460家可把它們變成再生料,量能總計每年211.5萬噸,相當於國內塑膠用量,卻因為國內廢塑膠分類品質不佳,有時還得為了取得比較好的料源高價搶料。

SRF製造者家數多 環保局監管能力不足

據我們從環境部網站下載資料,SRF製造業者有52家,其中47家為再利用機構,其總體量能(100.92萬噸)遠高於2023年所有SRF製造廠的實際用料量(36.2萬噸)。5家為處理機構,集中於台灣西半部。根據業界人士說明,這些業者許多為中小型企業,普遍缺乏製程規劃能力,但有些小聰明。若心術不正,日久可能會開始鑽漏洞,如掌握配方,添加一些法規所不許的廢棄物,卻藉由稀釋達到SRF品質標準的要求。

台南社大環境小組研究員林政翰補充說,台南檢警環聯合稽查查獲一家溢豐綠能公司,向台糖承租台南佳里土地,現場非法堆置大量裝潢廢木材,夾雜廢輪胎、廢橡膠、編織袋、太空包、泡棉、廢塑膠條、塑膠水管、塑膠軟管等。且之後還發現該公司高雄廠內堆置33袋不能用來做為SRF的印刷電路板廢料;他們以廢塑膠名義收受來自北部不適合做為SRF的廢棄物,勾結另一家SRF使用廠進行假交易,謊報自己的SRF成品有賣出去,其實是送到台南的三塊土地棄置。據商周報導,該案承辦檢察官查證時,將這些被堅稱是SRF產品的東西丟到爐子燒,結果燒出超標57倍的戴奧辛,才得以非法棄置廢棄物名義查辦。

這樣的產業型態,也令環境部心生警覺,除了加強SRF管理規範之外,於今年進行SRF總體檢,結果「有2成至3成的SRF廠商設備較為簡陋」,在廢清書內容、進廠管理、設備管理及產品管理四大面向則有30-48%有待加強,等於證實業界人士對該產業的評論。

這樣的產業需要政府的監管,但是各地環保局許多業務繁重,根本缺乏人力;而SRF製造廠的客戶雖然都為大型企業,對所收取SRF燃料品質很重視,但如果這些SRF製造廠把不合格的SRF拿去亂丟亂燒或偷偷賣給中小型業者當鍋爐燃料,到底誰來監管?

ASR很單純?應認定為有害!改當輔助燃料換湯不換藥!

謝和霖接著指出,環境部在體檢成果發表記者會上說明,要輔導4家汽車粉碎廠退出SRF製造行列,原因是:其廢棄物性質單純、再利用技術成熟,作為其他輔助燃料或再利用產品,依各該管理辦法或方式管理。但是汽車粉碎廠的廢車粉碎殘餘料(ASR)鹵素含量高,一點也不單純;依各該管理辦法或方式管理,是要讓它們送到水泥窯當輔助燃料?

其實,對於鹵素含量高、熱值又高的營建廢塑膠、營建廢木材以及廢車粉碎殘餘料,SRF使用廠基於愛惜其工業鍋爐、保護本業產能的心理,是採取少收、盡量不收的態度。據循環署提供資料,具備處理機構資格的SRF製造廠有五家,以ASR及營建廢塑膠、廢木材為SRF料源,於2023年製造了2.9萬噸SRF,佔了所有SRF製造廠產量(29.01萬噸)的十分之一,卻只有一家的SRF有銷售(或付費)給國內SRF使用廠的紀錄。其餘至少有三家的SRF,根據循環署官員答覆及業界人士表示,是境外處理去了;另外一家,則無法得知其去向。

受訪水泥廠表示,水泥窯雖然是鹼性環境,但這些高鹵素廢棄物燃燒產生的鹽酸,進而形成的低熔點氯鹽,除了會造成水泥窯預熱段的堵塞問題而必須派人疏通外,更大的問題是氯離子會滲透窯磚,導致窯磚剝落,爐壁會受到腐蝕破掉,因而常常必須停爐維修。

環團呼籲,ASR、營建廢塑膠、營建廢木材等這些燃燒有害且可能含有多種重金屬的廢棄物,應該改歸類為有害事業廢棄物,不能把它們當一般事廢,讓產源持續用廉價處理方式,讓環境成本外部化;同時應從生產源頭,要求減少鹵素與毒性物質的使用。

SRF使用廠量能龐大 小心燃料化凌駕資源化 並成為吸收國外SRF黑洞

目前營運中以及即將完工運轉的SRF使用廠,主要是具有流體化床鍋爐的大型紙廠以、汽電共生廠、SRF專燒爐,共15家;以及具有旋轉窯的水泥廠及台灣鋼聯的有害集塵灰處理廠,共5家。這二十家每年總共可吸納83.65萬噸的SRF料源、15萬噸SRF成品、45.2萬噸的其他可燃廢棄物。而根據循環署提供資料,2023年運作中的17廠,SRF成品實際用量是33.21萬噸。因此設施餘裕量相當龐大,可能形成非法進口廢棄物做為SRF料源或偷偷進口SRF成品的不當誘因,同時可能成為清潔隊從民眾收來的混合回收物的方便出口,讓燃料化凌駕資源化。

事廢焚化爐量能八成閒置 還要用公有地蓋焚化爐廉價服務事業??

其實不光是SRF使用廠處理量能已經過大,監察院2021年調查報告更指出,事業廢棄物焚化爐每年處理量能108萬噸,其中有八成閒置。而原因,主要是焚化飛灰處理費用高昂。於此同時,政府還在鼓勵新增廢轉能設施,這不但是違逆淨零排放與零廢棄政策目標,浪費社會資源,更形成環境不正義:事廢產源為節省廢棄物處理成本而形成的政商壓力與市場推力,以解決垃圾危機之名,促使政府提供偏遠地區廉價土地設置設施處理他們的廢棄物,同時掩埋因此產生的有害飛灰,讓無辜社區承擔這些來自遠方廢棄物處理時所造成的污染。

SRF燒越多 戴奧辛平均檢測濃度越高 越容易超標

且即使是具有本業、愛惜鍋爐、審慎挑選SRF料源的大型企業,還是會燒出污染,有時甚至會踩到地雷,收到低劣SRF造成空污排放超標。根據環境部大氣司的空污排放檢測資料,我們發現,廢棄物燃料使用得越多,戴奧辛檢測平均值就越高,且越容易超標。十九座廠中,有八廠有超標記錄;連號稱爐內為鹼性環境、不容易燒出戴奧辛的水泥窯,也有超標記錄。有的雖然沒有超標記錄,但其有部份檢測值其實相當接近戴奧辛空污排放標準(0.1ng-iTEQ*Nm3 )。

結語:環境部不能只為事業廉價去化廢棄物 卻不落實零廢棄顧環境

日前環境部長視察南投垃圾堆置情形時喊出:「我們不能只要台積電,卻不要一座焚化廠!」,言下之意就是支持南投縣府選址興建焚化廠,且場址還是產茶聖地的名間鄉,鄰近濁水溪沖積扇、地下水補助區的優良農地。新官上任的彭部長顯然沒有意識到,雖然垃圾山量體龐大,但國內現有的設施餘裕量能更加龐大。我們現在顯然已經不缺硬體,而是缺乏軟體。建議彭部長好好要求所屬檢討源頭減量與循環利用政策規劃,採取可以有效實現零廢棄與循環經濟的作為。

荒野保護協會黃嘉瑩代表環團總結道:今天看守台灣與台南社大告訴大眾一個重要事實:我們不能只依靠焚化與掩埋來解決廢棄物問題。現行的廢棄物管理策略存在多項矛盾、焚化爐原本應在2026年全面除役,但事實上,焚化處理量能不僅沒有下降,還計劃擴增。

我們呼籲社會各界重新審視焚化爐的興建計劃,停止依賴焚化處理作為解決廢棄物的主要手段,轉而投資於循環經濟的其他可行選項。我們應該加大力度推動廢棄物的再生利用,並落實生產者延伸責任,確保產生的每一份廢棄物都能被有效處理進入物質循環中。

最後,我們希望這場記者會能夠引發更廣泛的討論和關注,推動政府、企業和民眾共同為實現真正的零廢棄社會而努力。讓我們攜手並進,為未來的世代創造一個更乾淨、更永續的生活環境。感謝大家的參與!


參考資料: