一筆糊塗帳！燒錢的垃圾焚化竟比廚餘堆肥便宜？？ 形成焚化廉價錯覺的四大扭力！（上）

垃圾焚化天才 廚餘回收末端班！

環保署每年都針對各地垃圾焚化廠進行查核評鑑，以督促各廠重視操作維護及提升操作技術能力。上月（9月22日）基隆市政府發表新聞稿¹指出，其委託中鼎操作的天外天焚化廠，連續三年奪得環保署評鑑第一；對於能夠獲得環保署所聘請學者專家委員的肯定，基隆市府上下一定與有榮焉。

無獨有偶，本協會因為2015年起不斷發生的垃圾危機，以及2018年底非洲豬瘟防疫措施對廚餘回收成果的負面影響，除了屢屢督促環保署要加強督導各縣市推動廚餘回收外，也於2020年起開始評鑑各縣市的廚餘回收成果。^2,3

我們發現，在環保署於2003年起開始補助各地方政府設置廚餘堆肥廠，之後並開始推動垃圾強制分三類後，基隆廚餘回收成果本來也跟著逐年增加，卻於2009年達高峰後，開始逐年下滑，並於2019年因為受非洲豬瘟防疫措施影響而大幅下降，且其較前一年退步幅度（34.41％）僅次於高雄、嘉義市及台東。

2020年繼續倒退，且較前一年退步幅度（14.63％）在22個縣市中勇奪第一，已倒退到只比2004年水準稍高，可以獲得「最佳退步奨」，連續兩年蟬聯民間團體對廚餘回收評鑑末端班，和其焚化廠查核評鑑成績形成強烈對比。

獲補助設置廚餘廠的基隆 竟然把錢退回！

我們都知道，2018年底由於中國非洲豬瘟疫情爆發，農委會為避免國內養豬產業受到影響，要求養豬場不但要有廚餘高溫蒸煮設備，且必須向所在地環保局登記檢核為再利用機構後，才得以廚餘養豬。

環保署與各地環保局並嚴加查緝不法養豬業者，使得2019年各縣市廚餘養豬量普遍下滑；而所回收廚餘大幅依賴養豬的縣市，受創最嚴重，包括基隆。

同時，環保署為搶救倒退嚕的廚餘回收成果，也開始加強補助各縣市政府設置廚餘破碎脫水設備及快速醱酵設施。

基隆市和台灣本島上面積最小的嘉義市，以及寸土寸金的台北市，是台灣少數沒有廚餘「自主」處理設施的縣市；土地面積比基隆市還小的新竹市本來也沒有，但在環保署此次補助下，於去年設置了一座日處理量12噸的廚餘高速醱酵廠，脫離無廚餘自主處理設施的行列，土耳其科技顧問團並率隊來訪，新竹市府為此振奮不已。

基隆市原本也有獲得補助，要設置一套日處理量40噸的廚餘醱酵廠，結果決標後不久，卻發現業者提出條件讓市府難以接受，而無法完成議約！原因包括：

• 要添加40％的木屑無法取得；
• 每年要支出150萬菌種（業者稱為「還原粉」）；
• 廚餘堆肥滲出水需要再額外投資設備才有辦法處理。

市府評估過後認為，廚餘拿去養豬每年還有50-60萬元收入，拿去堆肥卻要額外花上每年600-700萬元的支出，兩相衡量後決定暫緩該案，把好不容易取得的五千萬元左右補助經費退回環保署，令人扼腕！

木屑無法取得？滲出水無法處理？？看來都是藉口！真正原因是……

但是基隆市府的說法合理嗎？廚餘堆肥添加木屑等副資材以調整水分是慣常作法，別的堆肥廠都買得到，基隆市府怎麼會買不到？而且各地方政府常常修整公園或道路的樹木，就可取得許多木屑，怎麼會無法取得？

不過話說回來，這木屑添加比例似乎偏高，因為這比例是傳統堆肥法要把廚餘含水率從85％降到65％所添加的木屑比例⁴，而環保署補助的廚餘快速醱酵廠，大多會把廚餘先經破碎脫水處理後再投料，理論上已不需要添加那麼多的木屑，甚至有某些廚餘快速醱酵廠不需添加木屑。

可見此家業者作法可能有改善空間！但環保局用木屑難以取得為理由，卻讓人覺得只是藉口而已。

至於廚餘滲出水真的無法處理嗎？根據了解，該廚餘快速醱酵廠設置地點，就在天外天焚化廠與已封閉復育的天外天掩埋場旁邊，而焚化廠與掩埋場都有廢水處理設施，且它們的設計處理容量是針對整個基隆市垃圾的滲出水而設計，遠比這座日處理量才40噸的廚餘快速醱酵設施大許多倍，而且高含水率的廚餘若沒有被回收也是送到焚化廠垃圾貯坑，其滲出水也是一樣要進入其廢水處理設施，因此焚化廠與掩埋場的廢水處理設施，應該可以容納這座廚餘廠的滲出水，即使額外投資配設管線把廚餘滲出水導入貯坑，也不會花上多少錢！

垃圾焚化竟比廚餘堆肥便宜？？

至於每年150萬元的菌種，或者整體上每年600-700萬元的廚餘處理費，真的很貴嗎？

首先，這成本不能拿來跟廚餘養豬比，因為即使蓋了這座廚餘廠，對象不該是拿去養豬的廚餘，而是那些豬不能吃、基隆沒有回收而被丟到垃圾桶、送入焚化廠垃圾貯坑的生廚餘，因此貴不貴，必須跟垃圾焚化來比。

根據天外天焚化廠操作業者與市府的合約，若是由環保局清潔隊送來的垃圾，每噸處理費最多583元！而這座日處理量40噸的廚餘廠，假設一年只休息15天，那麼每年600-700萬元的處理費，只相當於每噸428-500元，何貴之有？！

疑惑之下，打了電話詢問基隆環保局，為何他們會覺得貴？才了解到原來到這600-700萬元的費用，只針對清潔隊收受的廚餘，其數量約為每日14噸（每月收受22天廚餘，每個收受日回收20噸左右），這麼算來，其必須支付操作業者的廚餘處理費，約為每噸1,136-1,325元左右，果然比焚化處理費貴了許多。

那麼相對於其他廚餘快速醱酵廠，這收費是否偏高？經詢問環保署，得知其他已由環署補助設置的廚餘快速發酵廠，每噸操作處理費約是落在1,000-1,200元之間（且堆肥成品管銷仍由各環保局負責），因此基隆環保局必須支付的費用，與市場行情差不多，基隆市府要找到技術更佳或更符合其需求的業者或許不難，但要找到處理費更低廉者，恐怕就不易了！

是哪些因素導致垃圾焚化反而較廉價？

話說至此，你是否會覺得哪裡怪怪的？

天外天焚化廠造價23.86億，需要有人在大門口與垃圾傾瀉平台進行垃圾目視與落地檢查、在垃圾貯坑旁操控抓斗破碎攪拌垃圾以及投料，需要有人在中控室監控爐溫、爐壓、蒸氣產量及污染排放情形，且廢氣要噴灑石灰乳與活性碳以吸附酸氣、有毒重金屬與戴奧辛，腐蝕的爐管與破掉的濾袋要更換，廢氣、底渣、飛灰的採樣檢測也要花錢，其他設備保養維護更要花錢……，操作業者向市府收取的代操費用，竟然會比簡單的廚餘快速發酵堆肥還要便宜，真是違反直覺！問題出在那？

於是我們把天外天焚化廠與廚餘廠的相關成本做了比較，試圖找出原因。

首先比較設置成本。據了解，天外天焚化廠是環保署當年花了23.86億蓋好後，再轉移給市府委外操作營運，市府完全不必負擔半毛錢；⁵廚餘廠也是類似，在全額6,030萬元的設廠費用中，環保署補助了五千萬元左右，市府負擔不到兩成。

但不管這錢是誰負擔，來源還是從民眾身上來。因此我們想要比較的是，如果環保署不補助，而是由業者先出錢蓋好，再把這成本分攤到營運期間收受的每噸垃圾或廚餘上，那麼每噸要分攤多少設置成本？

扭力一：環署當年花錢蓋廠送地方燒垃圾

這就好像向銀行借錢買房子，再分二十年每月償還銀行一定的本金與利息般，計算時是考量年利率與攤提年數的。雖然現在是低利時代，但天外天焚化廠當年興建時，銀行利率應該有5-6％；為站在同一天平上比較，我們都以年利率5%來計算；至於攤提年數，則要考量設施可撐多少年而不用重大更新，一般而言，焚化廠為二十年，廚餘廠約為十年。

計算結果如下表，天外天焚化廠每噸垃圾應分擔的設置成本約為1,030元，是廚餘廠（558元/噸）的1.85倍。

項目		天外天焚化廠	天外天廚餘廠	備註
規模	設計處理容量（噸/日）	600	40
	每年操作天數（日）	310	350
設置成本	設廠費用（萬元）	238,660	6,030	環保署全額或幾近全額補助
	攤提利率（％）	5	5
	攤提年數	20	10
	每年攤提金額（萬元/年）	19,151	781
	每噸攤提設置成本（元/噸）	1,030	558
操作成本	操作處理費（元/噸）	583	1136-1325
	底渣處理費（元/噸）	75	0
	飛灰處理費（元/噸）	89	0
	市府負擔操作成本（元/噸）	747	1,136-1,325
實質成本（元/噸）		1,777	1,694-1,883

至於操作成本，除了前面已提到的數字外，市府在垃圾焚化方面還要自行負擔底渣處理成本與飛灰穩定化物掩埋成本。如果把廚餘丟到焚化爐燒掉，由於廚餘灰分（也就是無法燒掉的成分）雖然比整體垃圾灰分（10-15％）低，但仍有5％左右，因此每噸廚餘約產生0.05噸底渣，而基隆付給底渣處理業者的費用為每噸底渣1,500元，兩者相乘就得到每噸廚餘要負擔的底渣處理費，為75元。

另外，廚餘和其他垃圾一樣，燃燒後會產生3%左右的有害飛灰。為避免其所含戴奧辛與重金屬跑出來危害人間，需要添加螯合劑與水泥混拌後，使之膠結形成混凝土塊狀物，稱為飛灰穩定化物，重量約為投入垃圾的5％，然後再送往衛生掩埋場專區掩埋。

據了解，基隆的飛灰穩定化物送往掩埋場的清運費用是每噸200元，掩埋費用為每噸1,582元，兩者相加再乘上5％，就是每噸廚餘燒掉必須負擔的飛灰穩定化物處理費，為89元。

因此把焚化廠操作業者收取的代操費（583元/噸），加上前述的底渣與飛灰處理費，就可得到市府必須負擔的焚化費用，為每噸廚餘747元，還是低於廚餘快速醱酵的操作處理費（1,136-1,325元）。

把上述設置成本加上操作成本，就是由整個社會負擔的實質成本。從現階段有限的資料來看，廚餘焚化的實質成本，其實和廚餘堆肥差不多，在每噸1,800元上下。

但由於焚化廠建廠成本在焚化實質成本中佔比較高（約58％），又得到環保署全額補助，而讓市府有廚餘焚化較低廉的錯覺。

扭力二：焚化廠操作業者把部份成本轉嫁民間清除業者收受垃圾來源

但讓市府產生焚化較低廉的錯覺的，不只在這裡。

根據環保署統計資料，天外天焚化廠2020年焚燒的18.9萬噸廢棄物中，由清潔隊送過去的生活垃圾只有9.5萬公噸，只佔一半，其他都是由民間清除業者向事業單位或公寓大廈收來的生活垃圾或事業廢棄物。

根據市府與天外天焚化廠業者的合約，焚化廠操作業者除了保證收受清潔隊送來的垃圾外，焚化處理量能有餘裕時，得自己收受其他來源的廢棄物，且其收費可不是前述合約中的每噸583元以下，而是由業者衡量廢棄物種類特性對爐體的可能傷害、對操作營運的負擔而自行決定的。其會公告最低收費標準，但每年收費標準可能會不一樣，會隨市場供需情形、物價指數而變動。而焚化廠操作業者向市府收取的操作處理費，由於已在合約中訂定，只會根據物價指數公式調整，不會讓業者想要定多少就定多少。

2012年時，基隆廠操作業者自行收受廢棄物的最低收費標準，每噸是2,000元⁶，2015年是每噸2,300元，2020年3月時已經調漲到每噸3,500元。

另外，根據基隆廠操作業者與市府的合約，其自收廢棄物時，每噸處理費中必須繳給市府720元的設備折舊費與200元的回饋金；其中設備折舊費相當於前述提到的設置成本，這個錢依照廢清法第26條規定，必須納入市府的「一般廢棄物清除處理基金」，專款專用於廢棄物清除處理機具設備或設施之重置或掩埋場復育。

還有，其自收廢棄物所產生底渣與飛灰穩定化物也需要自行負責。據了解，基隆廠操作業者是每自收一噸廢棄物，即付出400元的灰渣處理費給基隆市府，請其將底渣與飛灰穩定化物轉送給市府委託的灰渣處理業者處理，費用比市府付給該灰渣處理業者的費用（314元）多一些。⁷

把這720+200+400元扣掉，那麼民間清除業者繳交給焚化廠的處理費，真正落入焚化廠操作業者口袋裡頭的，2012年時是每噸680元以上，2015年時是每噸980元以上，其最低水準已與廚餘快速發酵成本相當，現在是每噸2,180元以上，已遠高於廚餘快速發酵成本。

也就是說，由於焚化廠操作業者可以自行收受比例不低的廢棄物並決定其收費，因此他們當初投標時，把原本該由市府收受垃圾來源（主要是垃圾費隨水費或隨戶徵收的民眾）負擔的操作營運成本，部份轉由民間清除業者收受廢棄物來源負擔；而民間清除業者收受廢棄物來源，不只包括工廠、商辦等事業單位，也包括公寓大廈等家戶垃圾產源，卻要負擔較高處理費。

運用這種不合理的成本轉嫁方式，焚化廠操作業者就可以用對市府有吸引力的價格，取得操作合約。而市府也因為必須討好大部份選民，不敢隨意調漲垃圾費，因此樂得接受焚化廠操作業者提出的低廉合約價。

也就是說，在基隆市，垃圾費是隨水費繳交的民眾，享受的是每公斤僅有0.583元的焚化處理費與0.314元的底渣處理費；而透過民間清除業者把垃圾送到焚化廠的民眾，則必須付出每公斤2.18元的焚化處理費與總共1.32元的焚化廠折舊費、回饋金與底渣處理費。這不公平的成本分攤，讓市府有了焚化較低廉的錯覺。

那麼市府隨水費徵收的垃圾費中，是否也有依廢清法26條，把每公噸720元的焚化廠折舊費納入一般廢棄物清除處理基金中呢？

並沒有。首先來看個數據，根據環保署提供的2017年資料，當年基隆環保局提撥至該基金的費用，總共8,146萬元，且其涵蓋了焚化廠操作業者自收廢棄物所繳交的折舊費；把這金額除以每噸720元焚化廠折舊費，相當於有11.3萬噸送到焚化廠的垃圾有提撥該費用。

而當年該焚化廠收受的廢棄物總共有19.1萬噸，其中來自民間清除業者、也就是由焚化廠操作業者自收的廢棄物數量為11.4萬噸，和有繳折舊費的11.3萬噸差不多！因此隨水費繳交垃圾費的民眾們，根本沒有分攤該費用。

原因在於，隨水費徵收的垃圾費，遠遠不足以支付垃圾清除處理再利用的相關支出，根本沒有閒錢再納入該基金。

由於這垃圾費要支應的，不只是焚化處理或廚餘堆肥的費用，也包括垃圾清運費用、管理費用、人事成本、垃圾車或廚餘車等機具設備的購置費用、土地使用成本等等，這零零總總的費用，2017年共花了基隆市府8.5億元，但基隆市府透過每噸用水3.7元的費率，只隨水費收取了1.07億的垃圾費，才反映了12.54％的成本，其餘則透過統籌分配款來支應。

政治人物討好選民、而選民也願意被討好的後果是顯而易見的，就是環保局在垃圾費入不敷出的情況下，頻頻喊窮，習於便宜行事，覺得每年600-700萬元的額外支出昂貴，而不願意採行對環境更友善的廚餘堆肥方式。