推動廢棄物燃料化的政策搖籃 —— 各部會的事業廢棄物再利用管理辦法

各部會的事業廢棄物再利用管理辦法

事業廢棄物如要再利用，其種類與管理方式，須依循由《廢棄物清理法》39條授權、由各中央目的事業主管機關就所轄事業的廢棄物訂定的事業廢棄物再利用管理辦法，這是長久以來（自2001年起），我國事業廢棄物再利用管理的分工方式；2017年廢清法修正39條規定，要求若是各部會所轄事業都會產生的廢棄物，比如廢塑膠、廢紙等，如被認定為「有統一訂定再利用種類及管理方式之必要者」，則這些「共通性事業廢棄物」的再利用管理辦法，由中央主管機關（環境部）訂定。

各部會主管的事業廢棄物再利用管理辦法，都會有附表，明定那些廢棄物種類可以再利用，其再利用用途、再利用機構資格以及其他應遵循事項，業者只要依照附表中所列管理方式辦理，於再利用前檢具事業廢棄物清理計畫書（簡稱廢清書），向所在縣市主管機關申請廢清書變更（變更內容主要是辦理「再利用登記檢核」）；至於未能列在這些附表中的廢棄物，也可以再利用，但須以專案方式（包括個案再利用或通案再利用）向其中央目的事業主管機關申請再利用許可；或者，也可向各地方縣市政府申請處理許可。

依各部會事業廢棄物再利用管理辦法附表所列的廢棄物種類及管理方式進行的再利用，簡稱「附表再利用」（以前是以公告方式為之，目前仍有部份部會採公告方式，故也常稱為「公告再利用」）。能夠列入附表的廢棄物再利用，理論上應該是技術、市場、管理已經成熟，運作無虞者，因此申請登記檢核的程序，較個案或通案再利用許可、處理許可更為簡便、快速。而這樣的管理機制，在SRF推廣上，發揮了「解鎖、催化」的關鍵角色。

根據受訪經濟部官員甲的說明，SRF料源多為沒有資源化再利用價值的廢塑膠（雜塑膠或複合材），以前都是送到垃圾焚化廠去燒。自2015年開始出現垃圾危機後，廢棄物持續增加，另一方面因為垃圾焚化廠紛紛屆齡需要整改，處理量能降低，導致焚化處理費用高漲；而一些具有鍋爐的產業也有減煤壓力，在這時空背景下，環境部提出SRF解決方案。

在環境部還未將SRF納入廢塑膠附表再利用用途之前，業者如果要製造SRF，需要申請個案或通案再利用許可或處理許可。有實蹟的再利用許可審查，一般要4-6個月（委員制，實廠審查）；如果沒有實蹟，需要提出試驗計畫，試驗計畫的執行就要一年。向地方縣市政府申請處理許可，也是委員制，也需要實廠審查。取得再利用許可與處理許可後，還要提出廢清書變更（含再利用登記檢核）。

至於SRF使用者，在環境部沒有訂定SRF相關規範之前，或者說在2018年7月《共通性事業廢棄物再利用管理辦法》訂定之前，能拿廢塑橡膠做為輔助燃料的產業僅限於水泥窯與鋼鐵廠，2018年七月之後則開放了紙廠與汽電共生廠。因此在此之前，紙廠如果要向外收受廢塑膠做為輔助燃料，也是要申請個案或通案再利用的許可或處理許可，之後要提出廢清書變更（含再利用登記檢核）、空污的固定污染源操作許可證與燃料許可證的變更。

根據這樣的說明，我們查詢歷來各事業廢棄物再利用管理辦法中規定的廢塑膠燃料化再利用用途，發現：

• 最早至少從2005年起，《經濟部事業廢棄物再利用管理辦法》就容許廢塑膠做為水泥廠或鋼鐵廠之輔助燃料。
• 2006年3月起，廢塑膠的燃料化再利用多了一項用途：塑膠裂解原料，後來的版本將之改為「再生油品原料」。
• 2018年7月，前環保署訂定了第一版的《共通性事業廢棄物再利用管理辦法》，並將廢塑膠的再利用管理方式納入其附表中，基本上其管理方式依循之前《經濟部事業廢棄物再利用管理辦法》中對廢塑膠的管理方式，但進一步開放造紙業、汽電共生業也可收受廢塑膠當作輔助燃料。
• 2020年4月7日，前環保署修訂供各縣市政府審查廢清書時參考、依循的《事業廢棄物清理計畫書審查作業參考指引》，其附件中納入第一版的《固體再生燃料製造技術指引與品質規範》；從此各縣市政府在審查SRF製造者的廢清書變更時，有了明確的指引。
• 緊接著在2021年1月，前環保署在第二版《共通性事業廢棄物再利用管理辦法》的附表中，讓廢塑膠的燃料化再利用用途多了一項：固體再生燃料的原料，也就是讓業界投入SRF製造業（拿廢塑膠來破碎篩選壓製成燃料棒）所需依據的行政程序更為便捷。同時對於得拿廢塑膠或SRF產品當輔助燃料的SRF使用業者，改以鍋爐型態規範之，規定須具有水泥旋窯、流體化床式鍋爐、大型移動床式鍋爐（鍋爐蒸汽量十三公噸/小時以上）、專用燃燒發電設備或金屬冶煉業熔爐，方得使用SRF，但其效果是讓更多業者具有把廢塑膠當燃料的資格。
• 2021年6月24日，經濟部也在其《經濟部事業廢棄物再利用管理辦法》的附表中，為廢木材、廢橡膠、廢纖維蔗渣等其他SRF料源增加了「固體再生燃料原料」的再利用用途。
• 2024年5月，環境部公告第四版的《共通性事業廢棄物再利用管理辦法》，將得使用廢塑膠或SRF產品當作輔助燃料的工業鍋爐稍微調整為：水泥旋窯、流體化床式鍋爐、金屬冶煉業熔爐、旋轉窯高溫冶煉設施（窯溫達攝氏一千三百度以上，長度大於四十公尺；旋轉窯出口之燃燒氣體溫度不得低於攝氏八百五十度，滯留時間應達二秒以上）或符合再生能源發電設備管理辦法之廢棄物發電設備。
• 其中原本的大型移動床式鍋爐（鍋爐蒸汽量十三公噸/小時以上；又稱鏈排式鍋爐）被拿掉了，因為此類鍋爐給料不均、燃燒不穩定¹，使用SRF可能燒出較多戴奧辛，難以符合鍋爐空污排放標準²；而原本的「專用燃燒發電設備」（俗稱SRF專燒爐）則被置換為「符合再生能源發電設備管理辦法之廢棄物發電設備」，而《再生能源發電設備管理辦法》中規定，廢棄物發電設備須為「百分之百利用國內一般廢棄物或一般事業廢棄物，經處理製成較直接燃燒可有效減少污染及提升熱值之燃料作為料源，轉換為電能且發電效率達百分之二十五以上之發電設備。」等於迂迴說明SRF專燒爐不得使用進口廢塑膠做為燃料！（但環境部自己從未明確規範可拿廢塑膠或SRF來燒的工業鍋爐，能不能進口SRF產品當燃料）

業界人士B說，2021年環境部與經濟部相繼將廢塑膠、廢木材、廢橡膠、廢纖維的附表再利用用途增加「固體再生燃料原料」之後，2021-2022年間就有許多業者去申請成為SRF製造廠。之前少有人申請，是因為申請成為處理機構或個案/通案再利用機構的許可程序麻煩，政府也沒有鼓勵，因此向銀行貸款也不容易。2024年由於審查程序加嚴，打算投入SRF製造廠的業者據說也減少了。

也就是在2021年，我們看到廢塑膠申報再利用量較前幾年大幅增長，雖然2021年廢塑膠申報產生量也因為當年度經濟大成長而較前一年增加15％，但其增加量（3.8萬噸）還略遜於申報再利用的增加量（4.1萬噸），這使得廢塑膠再利用率由前一年的28％成長到2021年的38％，儘管之後兩年廢塑膠申報產生量已開始下滑，廢塑膠申報再利用量與再利用率仍持續成長，至2023年已經增加到52％，R-0201與D-0299共計14萬噸出頭；而這一年，根據循環署提供資料，總共有11萬噸廢塑膠被拿去製造SRF，有2.17萬噸被直接當輔助燃料，兩者合計13.17萬噸，與14萬噸的申報再利用量之間差距僅0.83萬噸。

顯然這幾年增加的事業廢塑膠再利用量，大部份是做成SRF（或直接）拿去工業鍋爐當輔助燃料燒掉，真正資源化再利用的比例並不高。（見表1與圖1）

表1. 2015-2023年事業廢塑膠申報再利用量與產生量的統計資料

註：D-0299為非屬公告應回收或再利用廢塑膠或其混合物。R-0201是公告可直接再利用之廢塑膠。事業所產生的廢塑膠，若有公告再利用機構願意收，則會以R-0201代碼申報；若只能送處理機構或取得個案或通案的再利用機構，則會以D-0299代碼申報。

@看守台灣協會

圖1. 2015-2023年事業廢塑膠申報產生量與再利用量變化情形

事業廢塑膠再利用率的節節高升，可見跨部會合作推動SRF的成功，只可惜這樣的跨部會合作，沒有好好放在源頭減量與資源循環上，而是末端的能源回收。

參考資料:

1.  〈燃柴鍋爐燃燒與防制技術建議〉，產業低汙染技術資訊網。
2.  鏈排式鍋爐容易燒出戴奧辛，是電訪環境部資源循環署人員所得答覆。