中國
從有廢棄物貿易這個行為開始,中國就一直扮演著全世界最大的(說的好聽點)回收處理商的角色。單就廢塑膠的統計來看,從有紀錄的1992年開始到2018年,中國累計進口了106MMT(兆噸)的廢塑膠,佔全球累計進口量的45%。事實上中國與香港合計進口的廢塑膠,佔比高達全球72.4%,可以說過去中國收了全球超過三分之二的塑膠垃圾。1
因為如此可怕的垃圾處理壓力以及造成嚴重環境污染,中國在2013年開始實施「綠籬政策」(Green Fence policy),針對進口的廢棄物(名義上是再生物料)採取更加嚴格的稽查手段,查扣並排除那些不符合法規標準的進口廢棄物料2。雖然綠籬政策沒有新增任何限制規範,主要作為只是在中國海關更積極執行稽查,但也促進來自歐美的再生物料品質大幅提升,並稍微收緊了一點廢棄物進口量3。真正具有殺傷力、打擊整個全球廢棄物貿易市場的政策,是中國於2018年徹底執行的「國門利劍」(National Sword)政策。
2017年年初,中國政府頒布國門利劍的雛型政策,一開始的政策目標與綠籬差不多,專注於海關清查非法進口走私廢棄物的案件,所以也被稱為「第二次綠籬」4。然而,當年4月,在習近平主持的會議下,通過《關於禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》,要求「分行業分種類制定禁止固體廢物進口的時間表,分批分類調整進口管理目錄,綜合運用法律、經濟、行政手段,大幅減少進口種類和數量。」52017年年底,國門利劍政策將大部分進口再生物料的污染程度限值降低到0.5%,這些物料的出口商抱怨聲稱該限值是「無法達成的標準,等同完全禁止該物料的進口」6。2018年4月,中國宣佈同年底將禁止進口更多廢棄物種類,例如工業產出的塑膠廢料、鋼鐵熔渣、家電廢料……等等7。2018年7月,中國宣佈2020年前將禁止進口再生纖維與「所有種類的固態廢棄物」8。短短兩年之間,國門利劍從單純的第二次綠籬行動,一路進化成為全面禁限廢棄物進口的殺手級政策,徹底顛覆全球廢棄物貿易版圖。2019年年初,中國宣稱過去一整年雷厲風行的限縮廢棄物進口行動,使得廢塑膠的進口量削減了驚人的99%9。當然,這99%的廢塑膠並沒有憑空消失,多數轉往鄰近倒楣的東協國家,2018年間,東協地區塑膠垃圾進口量飆升166.71%,從 2016 年的 836,529 噸增加到 2018 年的 2,231,127 噸,該年東協接收了全球 27% 的境外塑膠垃圾,是前一年接收 11% 的兩倍多。10
過去身為廢棄物處理第一大國,中國本身的廢棄物產生量(Municipal Solid Waste)在世界排名也是數一數二11,因此也早就跟隨歐美日腳步,擁抱廢轉能的處理方法——焚化爐。中國在第12個五年計劃(2011 - 2015)中設定廢轉能的目標:到2050年垃圾焚化量能要達到每日80萬噸,大概佔全部垃圾量的65%。於是中國各城市開始積極興建焚化廠,從2011年的130座,到2023年總共927座焚化廠,另外在2022年,總焚化量能就已達到每日100萬噸,比當初預期的目標早了3年達成。諷刺的是,中國在近年積極實行零廢棄政策,包括各主要城市強制執行垃圾分類,少了廚餘與可回收資源物,送給焚化廠的垃圾大量減少,2022年中國各省份的焚化量能相對於垃圾產生量的比例平均達到101%12,也就是焚化量能已超過垃圾產生量。簡單說來,垃圾已經不夠焚化廠燒,許多焚化廠甚至長時間處於停止運轉狀態。
雖然無法明確查出中國目前以燃料為名義進出口廢棄物的實際數據,但根據以上兩點現況:(1) 2018年開始中國大幅加嚴進口廢棄物的標準,此後中國廢棄物進口量遽減;(2) 中國內部焚化量能超載,城市產生的垃圾量已不夠焚化廠穩定運轉;(3) 再加上中國的水泥產量依然穩坐世界第一13,而水泥窯是廢棄物燃料化最大宗的應用之一。由這些因素可概括推論:中國很可能正大量使用RDF、或著說以廢轉能的手段來滿足國內的焚化、水泥產業的能源需求,但轉作燃料的廢棄物來源僅限於國內,很少部份來自國外,但也有可能透過進口SRF成品,來滿足焚化設施或SRF使用廠的龐大胃口。關於最後這一點,印尼團體的一篇報告指出,中國和印度、印尼、柬埔寨、泰國、越南、馬來西亞等國之間,長久以來就有SRF與RDF的交易行為14。
澳洲
在廢棄物貿易與巴賽爾公約一文中提到,全球廢棄物貿易活動中,廢棄物總是從已發展國家輸往發展中國家,除了這個明顯的模式之外,由於運輸成本與廢棄物本身的價格不成比例,所以廢棄物輸出國一般傾向於輸往鄰近的國家,例如歐洲國家多將廢棄物輸出到土耳其15。這種傾向導致各區域總是有幾個廢棄物輸出的「一方之霸」,而在東南亞,澳洲在過往便是這個一方之霸的角色。在2018年、東南亞廢棄物貿易局勢驟變的那年,澳洲輸出大約15萬噸的廢塑膠(HS3915),其中約30%輸往馬來西亞、31%往印尼、13%往泰國、7%往菲律賓、4%往越南、4%往台灣。而在2023年,澳洲輸出的廢塑膠數量降到約6.5萬噸,49%輸往馬來西亞、25%往印尼、17%往越南16。
也許是感受到2018年之後,東南亞各國拒絕廢棄物進口的態度明顯升高,澳洲本身也在2020年,根據循環與廢棄物減量法案(Recycling and Waste Reduction Act 2020)17,開始實行一連串加諸自身的廢棄物出口限制令18,收緊包括玻璃、塑膠、輪胎、廢紙……等類廢棄物的出口限制條件。其中關於廢塑膠的出口條件限縮為以下兩點19:
- 經由分類篩選出單一樹脂或聚合物類型並進一步加工成片狀;
- 與其他材料一起加工成燃料。
於是不難想像,此限制法令一出,反而為原本為塑膠垃圾出口碰壁而傷透腦筋的澳洲大型企業們,留下了一個解決之道——將廢棄物加工成燃料,便可以合法出口,同時也供給輸入國的部份能源需求,怎麼看都是個雙贏的策略。2020年,澳洲出口超過558噸的RDF20。
在廢棄物燃料化與貿易破口一文中提到的案例:菲律賓海關攔截了一批來自ResourceCo輸出的廢棄物料,事實上ResourceCo就是澳洲大型跨國輔助燃料(RDF)生產公司之一,每年可生產12萬噸的PEF21。ResourceCo宣稱他們的使命是幫助廢棄物(尤其是工業和營建廢棄物)進入循環、成為再生資源,但ResourceCo卻積極發展廢棄物燃料化(這甚至寫在他們的介紹網頁上)22,於是經由他們處理的廢棄物中那些無法回收再利用的部份,加工成了RDF,輸出賣到東南亞各國。除了輸出RDF成品,ResourceCo為了節省運費,後期甚至直接將RDF產線設置在輸入國境內、鄰近水泥製造廠(水泥窯是RDF的大宗使用者),然後將國內的廢棄物料輸往目的國,作為產製RDF原料使用,ResourceCo Asia就是設置在馬來西亞的PEF生產製造廠。在前述菲律賓的攔截事件中,ResourceCo試圖跟菲律賓政府打交道,說服菲律賓接受廢棄物以燃料的名義進口(事實上是用來生產RDF的原料),ResourceCo輸往馬來西亞的廢棄物料,也是以燃料(HS3606.90.100)的名義報關23,在印尼的大型RDF生產開發計畫中,也可看得到ResourceCo的足跡24。如此這般,我們可以說各國法規或公約的不完善,形成廢棄物貿易管制的破口;而像ResourceCo這類積極推動廢棄物燃料化的大型跨國公司,正是真正驅動廢棄物燃料化貿易的引擎。
馬來西亞
2018年中國關閉廢棄物進口大門事件後,馬來西亞成為洋垃圾到處尋找替代出口的最大受害者。從2017年初到2018年初,馬來西亞進口的塑膠廢棄物成長近乎4倍25;2018年,全球一半的廢塑膠出口量中,有658,000公噸進口馬來西亞,將近中國(240,306)的3倍26。馬來西亞一躍成為東南亞塑膠廢棄物進口的鰲頭,逼得馬來西亞政府不得不在2018年末祭出更嚴格的廢塑膠管制法規27,雖然在2019年減少了62%,成效卓著,然而在2020年又開始上升28,顯示馬來西亞無法招架東南亞地區原本由中國承受著的廢棄物去化壓力,成為廢棄物出口大國們的俎上肉。事實上由台灣本身的塑膠廢棄物(HS3915)出口量走勢圖(附件A,圖B)也可以明顯看出,2018年之後輸往中國的廢棄物流幾近斷絕,然而2022年之後轉向出口馬來西亞的量卻遽增,到2023年已逼近過去輸往中國的進口量。
關於廢棄物及有害廢棄物的進口,馬來西亞政府倒不是完全無法可管,其環境品質法案(The Environmental Quality Act 1974)很早就針對適用越境轉移的廢棄物及有害廢棄物清楚定義。同樣是環境品質法案也有規定:有害廢棄物進口必須得到環境品質部門首長(Director General of Environmental Quality)的正式文件許可29。主要的破口還是在於我們上一章提到的:國際間尚未針對RDF/PEF(馬來西亞多使用PEF這個名稱)的貿易貨品該歸類為廢棄物(HS3915、HS3825)或燃料(HS3606),有任何強制性規範或高度共識。2015年一件投訴案揭露ResourceCo在馬來西亞的PEF生產廠(ResourceCo)從澳洲進口廢棄物、製成PEF、然後在當地的水泥廠作為燃料使用。該投訴案擔憂燃燒PEF可能造成的有毒物質排放,而整個事件過程中同時也揭露了ResourceCo進口廢棄物是以燃料代碼(HS3606.90.100)報關,而非以廢棄物(HS3825)。隨後馬來西亞環境部要求ResourceCo將該批廢棄物全數返回輸出地,但ResourceCo抗拒並宣稱該批廢棄物已在輸出地經由一系列分選加工,符合PEF的原料標準而不該視為廢棄物。事件最後ResourceCo被要求限期妥善處理該批廢棄物,並且此後只允許使用馬來西亞國內來源的廢棄物作為原料,不得額外進口30。
另外馬來西亞的法規執行力也是很有問題,海關經常缺乏足夠的資源和設施用於稽查進口貨物。曾有新聞揭露在馬來西亞某處港口,用來掃描貨櫃內容物的機器壞了一年無人在意,期間各進口貨櫃就直接容許其自由通行31。
菲律賓
對於廢棄物的管制,菲律賓存在各種零散的法規,分別針對地方的廢棄物管理、中央廢棄物部門的管理架構與資源分配、有毒廢棄物定義與處理、廢棄物進出口……等行政面向個別制定一套法案。舉例來說:
- RA 900332:規範了從中央到地方廢棄物減量和處理的措施,是菲律賓廢棄物政策的主要架構。其中與RDF進出口相關的是第六章第48節12條的罰則:禁止有毒廢棄物以「可再生」或「含可再生成份」之名義進口。
- RA 696933:管制毒性、有害廢棄物,以及核廢料,這部法也內含巴賽爾公約的實踐規範。第二節的政策聲明中提到:應禁止有害廢棄物或核廢料輸入並棄置在菲律賓領土,不管其目的為何(沒有豁免),甚至也不允許廢棄物過境。
- RA 874934:清淨空氣法案,其實就包含管制廢棄物燃燒的廢氣排放,間接管制了RDF的品質不得含有過多污染物質。
- RA951335:再生能源法案,這部法案中鼓勵政府環境部門採用「廢轉能」技術,而發展再生能源的業者也可得到減稅優惠。不過值得注意的是,這部法中用於燃料化的廢棄物限定「可生物分解」的物質,大部分不可生物分解的塑膠廢棄物就算燃料化也不屬於本法中所指稱的再生能源。
- RA 1086336:海關現代化與關稅法,管制貿易貨品的進出口,當然也包含RA 6969當中所定義的有害廢棄物及核廢料。然而值得注意的是在菲律賓環境與自然資源部(DENR)依RA 6969授權制定的行政命令(DENR Administrative Order 2013-22)37當中,廢塑膠並未被列為有害廢棄物,使得塑膠垃圾進出口的管制效力不彰。
尚未健全整合的法規無法有效幫助菲律賓遏止有害廢棄物進口並燃料化,來自國際廢棄物貿易的壓力當然是一大主因。除了2018年中國關閉廢棄物進口事件,原本就存在的(2010年開始生效)東協—澳洲—紐西蘭自由貿易區(ASEAN-Australia-New Zealand FTA,AANZFTA)38將許多類廢棄物列為允許進口項目,其中包括廢塑膠、廢金屬,甚至污泥和焚化爐底渣等理應屬於有害廢棄物之貨品,大開廢棄物進口門扉。自由貿易協定變相成為已發展國家如澳洲的武器,長期將廢棄物輸出到發展中國家,如東協中的多個國家。與馬來西亞相同,菲律賓最大的廢棄物燃料化產品(PEF)也是來自澳洲39。
印尼
印尼身為一個人口數超過2.83億(2024)的大國40,國內廢棄物產生量也非常可觀。在2017年,印尼總共產生了約6580萬噸的垃圾,預計到2025年,將成長至7080萬噸41。然而相對於龐大的垃圾產生量,印尼收集與處理廢棄物的基礎建設卻是嚴重不足,造成大量垃圾流失到環境中,例如2019年世界銀行估計印尼的城市垃圾中只有55%有被妥善收集與處理42。廢塑膠的部份,印尼每年產生約680萬噸的塑膠垃圾,並且以5%的年成長率增加,但其中有高達480萬噸(70%)沒有被適當處理,而是露天燃燒、隨意棄置於土地或水道並流進海中,另外2020年塑膠的資源回收率也只有僅僅10%43。印尼政府受到極大壓力,必須盡快建設妥善的廢棄物收集處理系統,於是順帶將眼光投注到能快速解決垃圾問題的廢轉能(Waste-To-Energy)政策。
為了吸引民間企業投資廢棄物處理基礎建設,印尼財政部透過一系列以公私合作(Public Private Partnership;PPP)為架構的政策:先期規劃基金(Project Preparation Facility)、財務可行性支援(Feasibility Support) 、基礎設施保障(Infrastructure guarantee)44 ,雖然這些政策的細部運作方式不同,但在PPP的架構下,主要精神都是由於政府資金不足以承擔大型廢棄物處理設施的建造及營運成本,於是發包招商,讓民間企業先出資興建營運,而政府則提供行政或技術支援、並且提供營運上的財務支援,例如補貼處理費用或保證躉購電價,來保障承包的企業營運不致虧損。這種策略非常類似我國政府與公辦民營或民有民營焚化廠操作業者之間的承攬關係。印尼政府也曾設定廢轉能政策的目標,計畫將城市廢棄物中的9%(每年580萬噸)用作發電,並投資1億多美金,在12個城市興建廢轉能設施,發電量219.5 MW。然而印尼的肅貪委員會(Corruption Eradication Committee)則警告這項政策目標將造成國家與地方政府長達25年的財政負擔45。
毫無意外地,印尼的廢棄物進口最大宗來自澳洲。2018年,中國關上廢棄物進口大門那一年,印尼單從澳洲進口的廢塑膠(HS3915)就將近5萬公噸,2020年下降到約1.3萬公噸。澳洲出口的廢塑膠中,有22%輸往印尼。但有另一諷刺的資訊是,前述提到印尼的廢棄物收集系統非常貧乏,以致非常多的廢塑膠跑到海上,據統計,澳洲沿海的海漂塑膠垃圾,有70%來自於印尼46。澳洲的廢棄物處理業正積極發展廢棄物燃料化,以便使用RDF的名義輸往如印尼等東南亞國家,研究報告也觀察到從2020年開始,由澳洲輸往印尼的PEF(以HS3825報關)貿易量快速上升,另外在印尼也有好幾個RDF相關的開發計畫,是與澳洲的企業有關的47。
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