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不是垃圾是燃料??? —— 廢棄物燃料化與貿易破口

既然有了巴賽爾公約的制衡力量,再加上前面所提塑膠廢棄物當中有可能存在的一堆有害化學物質,乍看之下似乎RDF應納入巴賽爾公約的廢棄物分類清單中,是自然而然之事,或者說好歹那些未經過分選加工、可能殘留有害物質的RDF(例如RDF分類表當中的RDF-1)必須受到公約管制。但現況則是廢棄物燃料化貿易在國際間大行其道,巴賽爾公約的效力無法有效涵蓋這個部份,因為還存在一個尚未定義共識的破口:「RDF到底該算是廢棄物還是燃料產品?」

要討論上面這個問題的答案,得先介紹一下國際商品統一分類制度(Harmonized Commodity Description and Coding System,簡稱HS)1,所有貿易配輸的商品都必須遵守這個制度,依照商品分類給予一組編碼,一般稱為HS code。依循這個制度與分類編碼,才能大幅降低貿易溝通障礙,並且政府間的識別與紀錄資料一致,方便掌控商品進出口的數據,避免非法貿易的漏洞出現。國際公認的HS code共有6碼,將商品分成大約5,000類,各國可為了管理紀錄方便自行添加後碼,例如台灣是使用延伸的8位碼。前述RDF,也就是「廢棄物轉作燃料」的商品貿易問題,就是因為目前尚未有國際統一的分類標準。而既存與RDF有關的HS分類有:

  • HS3915:塑膠廢料和碎片。此分類包括材質是聚乙烯(HS3915.10)、聚苯乙烯(HS3915.20)、聚氯乙烯(HS3915.30)的廢棄物或其他(HS3915.90)。
  • HS3825:其他分類未指定或包括的化學工業或相關工業的剩餘產品(廢棄物);城市垃圾;污水污泥;以及本章附註六規定的其他廢棄物。
  • HS3606:各種形狀之鈰鐵及其他引火合金;本章註二所述之可燃物質製品。此分類底下包括用於填充或再填充香菸或類似打火機且容量不超過300立方公分的容器中的液體或液化氣體燃料(HS3606.10)以及其它(HS3606.90);台灣在「其他」底下又分成四種,第四種(HS3606.90.90)的名稱是「其他可燃性物質製品」。

理論上RDF本該屬於HS3915或HS3825所歸類的「廢棄物」,然而實務上卻可能以HS3606的燃料名義進出口,如此並不違法,而且也避開了巴賽爾公約的管制範圍。新加坡海關處在2015年6月增加了新的規範,將HS3606.90.10定義為「 固體或半固體燃料、固化酒精和類似的配製燃料」2,並沒有限制這些燃料的原料是否為廢棄物,於是RDF便可順理成章地掛上燃料之名於新加坡海關暢行無阻,這無疑增加了有害廢棄物越境轉移、利用新加坡當作跳板的風險。

2019年5月發生的一個案例,菲律賓海關處攔截了從澳洲進口的9個貨櫃,因為發現其內容疑似廢棄物3。登記進口、欲接收這9個貨櫃的公司是Holcim,是一間大型的跨國水泥公司,Holcim宣稱這些貨物是PEF(也就是前述提到加工過的固態燃料,類似SRF),並非廢棄物。然而攔截這些貨物的海關處表示:「那個味道根本就是廢棄物」。ResourceCo是出口這批貨物的澳洲企業,是一家大型RDF生產公司,他們其實早在2017年就跟菲律賓的環境與自然資源管理局(Department of Environment and Natural Resources’ Environmental Management Bureau)申請了輸入PEF的許可,其後也獲得了准許。在當初申請流程的往來信件中,環境與自然資源管理局長Metodio Turbella曾表明:「當局並不反對將PEF用作水泥窯的燃料」。隔年Turbella補述了核准該PEF輸入許可的緣由,他聲稱:「這只是技術上可行的妥協辦法,直到未來我們有關於輸入再生物料的修法或政策能夠禁止PEF進口」4

以上案例顯示各國之間對於廢棄物燃料化後的產品,到底該算是廢棄物還是燃料,依然處於非常低的共識,以致各國政府法規不一致,出口端與進口端各自對標的貨物都抱持著很模糊的解釋空間,連帶經常引發利益衝突,畢竟故事總是「一方想把廢棄物往外送,而沒有人希望自己家園被亂倒垃圾,長得像燃料也不行」。

除了法規定義上尚無共識而造成的破口,加速整個廢棄物貿易向燃料化靠攏,近年還有另一個動機是2018年發生的廢棄物貿易危機。2018年,中國關閉廢棄物進口的大門,原本巨量進口中國的廢棄物一夕間無處可去,在東南亞四處流竄,轉往法規保護相對弱勢的東協國家5,這股壓力自然也促進廢棄物燃料化的貿易成長。