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氣候變遷曾文水庫越域引水的故事(一)

前言:

2009年莫拉克風災後外傳曾文越域引水工程將會改變水文環境,當時水利署特此澄清,該工程經行政院環保署環境影響評估審查會多次審核與工程用地勘查,確認工法對環境影響不大,況且曾文越域引水工程至今尚未完工,並無實質進行引水作業,何來影響水文環境導致旗山溪上游土砂災害一說?莫拉克颱風帶來極大雨量,三天之內高達2,500mm的豪雨導致台灣多處土石崩塌現象,舉凡嘉義、台南、高雄等地都出現嚴重土石流與堰塞湖情況,可見旗山溪上游土砂災害並非曾文越域引水工程引起。當時水利署盼外界勿再以訛傳訛,應將事件發生原委回歸正確主因。

莫拉克風災過後,曾文水庫越域引水工程被質疑因施工不當,導致小林滅村,馬英九總統向災民承諾「越引工程不會再施工」,也讓水利署原本隔年編列的21億元預算,臨時「喊卡」。監委趙榮耀批評:暫緩工程是要理性重新評估,不能說總統要停工就一切停擺,不編預算的做法太過民粹。

曾任台灣省政府水利處長的台大土木工程系教授李鴻源研判:越域引水雖然會對環境生態造成影響,但由於和小林村距離太遠,造成小林村被掩埋的機率應是微乎其微。水利署長陳伸賢強調:小林村發生土石流,是與降雨歷時較長,短時間大量降雨造成邊坡的安定力小於邊坡的滑動力,是這次大範圍土石流及邊坡坍滑的主因。成功大學水利系教授詹錢登曾發布調查報告,指出小林村的滅村和越域引水工程沒有直接相關。成功大學研發處副研發長暨政治學系教授楊永年於研討會中論述:「越域引水工程可能僅0.001%的影響,卻可能被放大百倍、千倍」。

當時中央政府、學界、檢調單位、監察院對於越域引水工程的調查,相關事證都是以傷亡最嚴重的小林村為主,然小林村距離曾文越域引水工程5公里,把調查集中在小林村,卻不去調查引水隧道主線延線的桃源鄉勤和村、那瑪夏民族村和草蘭溪西引水口的災難與崩塌,實在是牛頭不對馬嘴。是切割核心問題?還是不願意面對真相?

曾文水庫越域引水工程歷程:

經濟部水利署為因應未來南部地區中長程用水需求,推動曾文水庫荖濃溪越域引水工程,計畫從高屏溪上游的荖濃溪河床,設置攔河堰,將荖濃溪每年五至十月豐水期間的水源,引入嘉義縣大埔鄉的草蘭溪,再匯入曾文水庫,做為南部地區水源需求調度使用。1

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曾文水庫越域引水工程剖面示意圖,資料來源:水利署

這項工程自2003動工,預定2021年完工,總工程預算達212億元;完工後,預估每年總引水量為2.8億噸,每日可增加南部地區水源量60萬噸,由曾文水庫透過南化水庫和烏山頭水庫供應嘉南和高雄地區各30萬噸,被水利署視為調配南部地區供水的重要工程。

1995年(李登輝時代)開始推動,後來因遭到當地原住民、南台灣綠色團體、甚至多位生態專家學者反對,就暫停計畫。

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桃源鄉居民抗議越域引水工程

2003年中央通過原住民基本法,其中第20、21條規定在原住民地區開發土地、資源利用必須取得原住民同意。同年,為了支援台南區域的用水,本案被重新提出,並通過環評。水資局強行在桃源施工,顯然是「行政暴力、圖利財團」的行為,侵佔原住民生存權益。因此當時的桃源鄉長謝垂耀以行政單位違反原住民基本法為依據強力圍堵,因而停工近一年。

2005年,在謝長廷行政院長任內,立法院審理治水預算,高雄縣長楊秋興反對越域引水,贊成開闢高屏大湖提升觀光產業發展,但是,國親立委強力反對高屏大湖開闢,刪除高屏大湖的預算,最後立法院在2006年1月通過越域引水預算。(謝長廷在2006年1月17日下台)

2006年10月18日水利署署長陳伸賢拜會行政院長蘇貞昌尋求支持越域引水計畫,蘇貞昌當場要求水利署應盡速推動,即早完成。曾文水庫越域引水計畫獲得行政院長蘇貞昌支持之後,水利署長陳伸賢表示,依「需水量中成長」計算,至目標年2021年,大台南及大高雄每日工業與民生等用水缺口,共計約64萬噸。其中,高雄用水缺口約為34萬噸,南科及南科液晶電視園區用水缺口共計18萬噸,如果該引水計畫能趕在2012年完成,屆時,每日可供水60萬噸應急。至於南部目前正計畫推動的重大開發案,包括高雄縣的大發工業區擴大開發案,總面積30公頃、新園工業區170公頃,及高雄科學園區擴大案,總面積200公頃,在上述三個開發案加入之後,南部每日用水需求量將再增加30萬噸,再度面臨缺水的危機。對此,陳伸賢指出,將另開發高屏大湖因應。

2006年12月15日,親民黨立法院黨團鄭金玲、林春德在立法院審查96年度(2007年)中央政府總預算案的第6屆第4會期第12次會議中,共同提案:

「鑑於水利署及所屬執行曾文水庫越域引水計畫違反原住民基本法第21條規定,及拖延辦理牡丹水庫左岸無道路進出農地廢耕補償10年未果,足見該單位未將民眾權益視為施政重點,且徒增民眾與政府間之對立抗爭,爰提案統刪水利署及所屬96年度歲出預算30%」。

說明:

  1. 查,水利署執行之曾文水庫越域引水計畫,未依原住民基本法第21條,政府於原住民地區之各項公共建設需徵得當地原住民族及原住民之同意之規定,係屬違法施政,且該項計畫不僅遭當地居民持續抗爭中,土地主管機關亦尚未核准同意撥用所需施工土地。另,攸關牡丹水庫左岸無道路進出農地廢耕補償案,拖延至今已逾10年,造成民眾嚴重損失,雖經居民嚴重抗爭仍未果。
  2. 合前開理由,為促水利署及所屬正視民眾權益,並應落實依法行政之原則,爰提案統刪水利署及所屬96年度預算30%。」

同時立委田秋堇、林岱樺、賴幸媛、盧天麟、王塗發共同提案:

南臺灣屬歷史缺水區,必將因越域引水,導致荖濃溪流域的浩劫;而高屏地區先天不足,今已全然進入鉅變階段,若貿然實施越域引水,極為可能迫令高屏維生生態系土崩瓦解,導致不同區域水文系統根本性、重大性改變,且必將引發氣候及生態演化原本面臨的劇變。曾文水庫越域引水計畫,預計從荖濃溪開鑿山脈,架水橋,在豐水期將水引入草蘭溪至曾文水庫,在臺灣地質脆弱之條件下,開鑿十數公里長的隧道,不僅具有高度施工風險,更可能發生水脈破壞之風險。爰此,為國家之永續、環境保護、國家資源之效益,尊重原住民之生存領域,建議「曾文水庫越域引水工程」2億元預算,凍結三分之一,俟該署向立法院經濟及能源、預算及決算委員會聯席會報告後始得動支。

而當時民主進步黨立法院黨團柯建銘、葉宜津、陳景峻則共同提案:

針對分組審查委員提案:「……為國家之永續、環境保護、國家資源之效益,尊重原住民之生存領域,建議『曾文水庫越域引水工程』2億元預算,凍結三分之一,俟該署向立法院經濟及能源、預算及決算委員會聯席會報告後始得動支。」乙案,建請免予凍結。

說明:

  1. 高雄地區現有水源量僅166萬噸╱日,惟目前之需水量為176萬噸╱日,用水不足部分仍需仰賴調度農業用水,亟需開發新水源以解決目前及未來長遠發展所需用水,曾文水庫越域引水工程計畫均經嚴謹審議程序報奉核定後始據以實施,行政程序完備。
  2. 本計畫實施迄今已舉辦40次以上說明會,基於對原住民族基本法之尊重,經濟部已承諾成立共同引水委員會落實原住民參與之精神。
  3. 對於環保團體所提替代方案,經經濟部水利署評估均不可行,以本計畫原水成本最低,對環境衝擊最小,應優先實施。建請免予凍結。

2007年4月行政院長蘇貞昌力倡『大溫暖、大投資』,宣佈曾文水庫越域引水計畫強制執行。

曾文水庫越域引水工程的爭議:

莫拉克風災造成桃源鄉勤和村與那瑪夏鄉民族村被土石流毀村、甲仙鄉小林村崩山,一個月過後三地居民仍不時指控災難是因曾文水庫越域引水工程所造成,不斷要求政府應查明真相,給社會明確交代。雖然行政院、監察院等單位有展開調查,但調查方向是否正確是真相可否重現的重要關鍵,筆者認為調查單位應從三個方向分別釐清爭議:該工程是否必要、該工程施工過程各種缺失、莫拉克風災土石流災難與該工程的相關性。

筆者將理由陳述如下:2

一、曾文水庫越域引水計畫是否是必需的工程與決策責任
  1. 越域引水隧道工程經過5處斷層、3處破碎帶;斷層帶分別為荖濃斷層、高中斷層、旗山斷層、表湖斷層及平溪斷層帶,破碎帶則分別為荖濃溪背斜軸部、荖濃溪向斜軸部、過河段與東引水隧道西洞口段等。為什麼在如此嚴峻的地質條件之下要進行越域引水隧道工程?莫拉克風災後從勤和、民族至草蘭溪各洞口段附近都產生嚴重崩塌,土石堆積高度約10米至30米。
  2. 2013年中央通過原住民基本法,其第20、21條規定在原住民地區開發土地、資源利用必須取得原住民同意,水資局強行在桃源施工,顯然是「行政暴力、圖利財團」的行為,侵佔原住民生存權益。
  3. 2006年5月16日,曾文水庫越域引水工程在只完成近一百公尺引水隧道導坑工程後全面停工。當時台大土木碩士出身的高雄縣長楊秋興在會見新任高屏溪流域管理委員會執行長陳世榮時,重申他自始反對曾文水庫越域引水工程的立場,並表示,越域引水只能在颱風、雨季期間取水,時間本來很短。九二一地震後,台灣河川生態改變,每逢大雨後溪水混濁,水位也很快下降,導致越域引水工程取水時間不長,量也不大,且工業用水需求量轉緩,農業用水也可支持民生用水,因此,越域引水工程可以停止。他也表示,台灣的每人平均用水量是德國的兩倍,有浪費之虞,如徵收污水處理費、調漲水費,台灣平均用水量應會降低。
  4. 2006年7月12日高雄縣政府與水利署舉辦「曾文水庫越域引水」研討會以專業辯證。會議中水利署推薦學者—逢甲大學水利工程研究所龔誠山副教授報告:由於荖濃溪雨季濁度甚高,估計全年僅可取水80天,最多引水6400萬噸,僅為原計畫2億8千萬噸的1/4,這樣的引水工程已完全不符合經濟效益。既然不符合經濟效益,水利署為何會繼續執行?
  5. 水利署長期推動節約用水成效不佳。該計劃評估時以台北市每人每日用水量375公升、基隆地區327公升、其它地區300公升當計算標準。同時對人口增加與工業區用水量皆高估。若能以國際每人每天用水量250公升當計算標準,曾文水庫越域引水工程就不需興建。
  6. 水利署2007年所作南部地區用水量的評估計畫中指出,經濟中度成長目標年2021年每天需水量為401萬噸,已較92年推估的480萬噸,減少79萬噸╱日,遠大於此越域引水工程預估每日取水量60萬噸╱日。
  7. 水利署曾文水庫越域引水工程的效益分析誇大不實。水利署當初為了說服社會大眾,在越域引水工程的效益分析報告中作出誇大的論述,「曾文水庫越域引水工程每年效益高達1兆4,456億」,有必要追究論述官員與研究學者的責任。
二、曾文水庫越域引水計畫工程的缺失
  1. 高雄縣桃源鄉少年溪和少年溪溫泉,2007年10月相繼乾涸、枯竭。2008年4月水利署南區水資源局長楊豐榮接受自由時報訪問時坦承,越域引水隧道工程造成荖濃溪斷層裂縫,地下水源外溢及水位降低,為避免影響地方溫泉觀光發展,已經鑽探深水井,找到更豐沛的溫泉。
  2. 水利署施工中的曾文水庫越域引水隧道工程,2007年11月4日下午1點鐘左右,以炸藥爆破時,可能挖到油氣礦層而發生氣爆,爆炸威力大到把隧道口的混凝土車炸到50公尺外,2名工人受困在隧道當中,警消冒險搶救,只可惜2名工人都已經被炸死。
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    2007年引水隧道工程發生公安意外
  3. 此計畫在2003年通過環評後,當時選定荖濃溪攔河堰址,因為颱風水災的沖刷,發現無法興建(可見選址的輕率),於是2008年變更計畫,將堰址往上游移400公尺。同時另以「農地改良」為名,計畫將部份土石方送到那瑪夏鄉的46筆山坡地保育區土地(其中44筆為農牧用地),面積達19.7公頃,用來填土墊高。但填土墊高是因農地受污染或貧瘠須改良?或是位於荖濃溪沖積的低潌新生農地,須予墊高?抑或僅僅為了消化剩餘土石方?2009年2月9日在第2次專案小組會議時,環保署審核此變更計畫便有意要求重做環評,但水利署以工程早已發包施工,恐影響工期及國賠為由,希望能免重辦環評,雖然最後環保署在4月27日的第三次專案小組會議,基於「堰址上移400公尺,與以『農地改良』為名;行消化剩餘土石方之實,填土墊高山坡地保育區土地是否影響荖濃溪的行水區與填土區邊坡穩定性等地質環境因素」,事關重大,仍要求重辦環評,但顯然已無力回天。
  4. 水利署署長陳伸賢辯稱:「事實上環評做的是大比例尺,比例尺大位置就比較廣,所以是環評有過,環評過了之後,要施工設計,細部設計的時候,因為實際測量結果出來,位置就有變動」。環保署於2009年8月19日依照違反環評法規定,從重處分罰緩150萬元。環保署綜合計畫處副處長劉宗勇表示:「相關資料等水利署送來之後,他要再送來(環差分析),才會進行之後的審查作業。」
三、莫拉克風災土石流災難與越域引水工程的相關性
  1. 越域引水未開始之前,桃源鄉、那瑪夏鄉、小林村百年未曾有過土石流。從工程探勘開路開始,臨近民族村的老人溪即遭到破壞,又探勘鑿洞工程進行鑽探亦破壞100林班地地貌,因此從2008年起的每一場颱風,桃源鄉、那瑪夏鄉、小林村土石流與土石崩塌區域增加,導致地形、地貌的劇烈變化。越域引水工程在楠梓仙溪與荖濃溪確實有不當堆置土石的實情。3
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    桃源鄉勤和村荖濃溪越域引水工程砂石堆置場 2009/7/30攝
  2. 越域引水工程施工單位與砂石廠並未設置良好的污水處理設備,導致污水污染楠梓仙溪與荖濃溪。水利署並未善盡監督之責。
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    桃源鄉勤和村越域引水工程洗砂場的廢水直接排入荖濃溪
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    那瑪夏鄉越域引水工程施工單位不當廢水儲存淨置場
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    那瑪夏鄉越域引水工程施工單位廢水儲存池
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    那瑪夏鄉越域引水工程施工單位長期偷排廢水
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結語:

我永遠記得那瑪夏原住民朋友跟我講的一段話,他說越域引水工程開始進行後他都不想離開那瑪夏,因為出去都需經過越域引水工程,一次來回心痛二次:「你們怎忍心在媽媽(中央山脈與阿里山山脈)的肚子鑽洞,這是不對的行為,會遭天譴的。」

長期以來,政府以水體之控制為目標的工程手段,為了供水,劃設水庫集水區、水質水量保護區,興建攔砂壩、攔河堰與水庫,這些工程不僅改變了河流生態和地景,本身也很容易被泥沙淤滿失去功效難以恢復。從部落長期人河關係的角度來看,它卻是永恆的傷害。

參考資料:

1.  〈曾文水庫越域引水計畫環評影響 評估報告書〉,經濟部水資源局,2003。
2.  〈越域引水工程的爭議〉,黃煥彰,看守台灣 ,2009.09.21。
3.  〈曾文水庫越域引水與滅村悲劇〉,孫窮理,環境資訊中心。

  • 作者:黃煥彰/中華醫事科技大學護理系副教授/台南社大環境行動小組召集人/看守台灣理事。
  • 發表日期:2021年9月17日。

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