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台灣垃圾淹腳目 —— 失敗的廢棄物減量與資源回收

零廢棄實未達標 美化數字掩瓶頸

台灣的垃圾處理政策,早期是以掩埋為主,但隨著經濟快速起飛、人口增長,掩埋場很快一個接著一個飽和,要另覓場址不易,於是於1990年代轉向為「焚化為主、掩埋為輔」,並陸續推出兩個興設焚化廠的計畫,規劃要在各縣市興設36座大型垃圾焚化廠,結果引發民間一波波反焚運動,訴求零廢棄,要求以「源頭減量、分類回收、再使用、再利用」取代焚化與掩埋,最終成功阻止10座焚化廠的興建,前環保署並於2003年底提出《垃圾處理方案檢討與展望》,宣誓推動垃圾零廢棄,要:

  • 以綠色生產、綠色消費、源頭減量、資源回收、再使用及再生利用等方式,將資源有效循環利用,逐步達成垃圾全回收、零廢棄之目標。
  • 以2001年為基準年,預計2007年後垃圾將不進掩埋場,且(焚化)處理前之總減量目標達到25%,2011年總減量達到40%,2020年總減量達到75%。
  • 垃圾焚化廠於2012年開始除役,至2026年全數除役完畢。
  • 預計2023年時須處理垃圾量為208萬噸/年,屆時視前開垃圾焚化廠除役時程,再參採世界最先進、最環保之垃圾處理技術,提早規劃未來垃圾處理設施。

此後,官方公佈垃圾回收率數字呈直線成長,似乎有望達成零廢棄政策目標,然而2012年至今尚無任何一座焚化廠除役;2015年時,新一波垃圾危機反而開始萌芽。

儘管隔年政黨輪替,為落實蔡英文總統的循環經濟政見,前環保署開始推動循環經濟政策,而被灌水美化的垃圾回收率數字,也得到不知情的國際社會肯定,2016年美國《華爾街日報》還盛讚我國是垃圾處理天才1,資源回收率高達58%,資源回收量至今仍一直線節節高升(見圖11),嚴重不符合廣大民眾的實際體驗。於是在耀眼的華麗數字下,一連串不利因素接踵而來。

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圖11. 為衝高垃圾回收率而灌水的垃圾數據

當時營運中24座垃圾焚化廠的處理量能,其實至今還遠遠超過須處理垃圾量,但過大的處理量能,加上與操作業者簽訂契約中的保證垃圾量,抑制了有焚化廠的縣市政府推動零廢棄的意願,也讓無焚化廠縣市政府得以低廉清理費用,長期仰賴外縣市焚化廠處理垃圾,毫無應努力推動源頭減量及分類回收以避免那天垃圾突然無處去的危機意識;而依法應自負其廢棄物處理責任的事業單位,也樂得將其事業廢棄物送到處理費用低廉的焚化廠,填飽那龐大的胃口。

但2015年,有全國最大焚化餘裕量能的高雄市,基於長期廉價協助台東、雲林等七縣市處理垃圾,這些縣市卻常常虧欠垃圾處理費2,因此將外縣市垃圾及事業廢棄物處理費一舉調高到每公噸2307元及2200元。這使得許多由台中市、新竹市南下高雄的事業廢棄物開始回流,擠爆這兩個都市的焚化廠(台中三座、新竹市一座),讓其無法再協助南投與新竹縣處理垃圾,於是垃圾開始在掩埋場堆積起來。

中美大戰加疫情 台灣邁入大開發

雪上加霜的是,2017年起中美開始貿易大戰,全球供應鏈開始重組,許多在中國低廉土地與人力成本下壯大的台商開始回流。2019年經濟部推出第二次台商回流方案,更促進台商回流的速度,那一年確定回台投資的金額就高達6,971億元,經濟部官員洋洋得意;而中國於疫情期間實施並堅持至2022年底的清零政策,再進一步促使台商回流,至2023年3月,回流台商投資金額已累積達到2兆356億元,其中電子業回流投資佔比高達75%!3這活絡了營建與工業製造活動,也帶回許多勞力;結果事業廢棄物開始有顯著增加情形。

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圖12. 福禍相倚。投資大爆發、直線成長的營運中工廠數,以及被漠視的環境負擔。

而半導體領頭羊的台積電,在這十年來持續擴廠追逐摩爾定律,企圖保持領先地位,甩開競爭對手的追趕,而隨著半導體製程從10奈米、8奈米往越來越接近自然極限的5奈米、3奈米、2奈米挺進,其用水、用電、物質用量與廢棄物排放量,跟著急遽擴大。

而以半導體為首的產業規模,更因2019年底開始蔓延全球的新冠疫情,而獲得意外滋養。由於我國疫情因應得宜,結果他國因疫情而停擺的生產活動轉由我國產業接手,這訂單轉移效應,加上遠距辦公需求而大增的資訊產品訂單,讓我國於2021年經濟大爆發,經濟成長率高達6.62%,而事業廢棄物申報產生量更是高達9.58%。

新冠疫情也讓國人習慣了外送、外帶、網購的消費方式,因而增加了一次用包裝垃圾,進一步加重我國的廢棄物負擔。

於是,我國的廢棄物產生量,包括生活垃圾與事業廢棄物的產生量,從2016年的2897萬噸,上升至2023年的3324萬噸,七年來總共增加了427萬噸,平均每年增加61萬噸;增幅為2012至2016年期間(平均每年增加36萬噸)的1.7倍。(圖13)

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圖13. 台灣廢棄物產生量,2012 - 2023年。

也就是說,在政府開始高喊淨零碳排、循環經濟的同時,卻迎來了大開發時代。環境部資源循環署在「循環新世代 -110年至114年資源循環行動計畫」中提到,光是 2021 年與 2020 年相比,「化石燃料產品增加約700萬公噸,非金屬增加約400萬公噸,金屬增加約400萬公噸,工業部門用電量增加107億度」,可見資源用量增長的險峻程度

資源回收行情低 屋漏偏逢連夜雨

而我國引以為傲的資源回收部份,期間也受到了一連串的逆襲。2014年中,美國的頁岩油氣生產已擴張到威脅到石油生產國家的市場,於是OPEC國家刻意調降油價,低迷的原油價格壓抑了塑膠再生料的市場價格,以廢寶特瓶為例,其回收價格從2014年中前的每公斤12元以上,一路下滑到2016年中的每公斤4元左右,之後微幅上升,卻又碰到中國宣佈2018年起禁收洋垃圾,來自歐美日的大量廢紙、廢塑膠在國際間流竄,尋找替代出口,低廉價格使得國內廢紙、廢塑膠的回收價格一蹶不振。這期間,不只拾荒者生計大受打擊,許多基層回收商也不支倒地,回收廠失火的新聞,越來越頻繁地出現在媒體上,從2006-2013年的只有一件,增加到2019年左右的一個月就有四、五件。(圖14)

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圖14. 廢寶特瓶收購價和回收場失火新聞件數之關係,2006-2019年。

之後的新冠疫情,也帶來進一步衝擊:對疫情的恐懼讓許多人不願與可能攜帶病毒的回收物為伍,回收商更難找到人來從事分類揀選的工作,人力成本大增。雖然我國的資源回收制度,採取「生產者延伸責任」的精神,授權中央環保主管機關得向公告應回收物的生產者收費(稱為「回收清除處理費」),轉手補貼回收商與處理商,但他們卻未善加利用費率的調漲,去扭轉資源回收市場的低迷,而任令資源回收市場不景氣長達10年。

廚餘回收靠養豬 豬瘟威脅量慘跌

至於廚餘回收部份,則從2012年83.45萬噸高峰,一路下滑至今的47.85萬噸低谷。主要減少的是廚餘養豬量。

這期間小型養豬場陸續收場,在養豬隻頭數則由2011年的624萬頭,大幅下滑至2014年的553萬頭,其原因據說是小型養豬場競爭力不敵陸續出現的大型養豬場;在環保法規持續加嚴下,無力負擔高規格環保設施;加上豬農老化、承繼無人之故4,因此廚餘養豬量跟著大幅降低,2014年廚餘養豬量較2012年少了7.4萬噸;2015年在養豬隻頭數雖然較前一年只少了5萬頭,但廚餘養豬量仍較前一年大減10.6萬噸,可能是因為2014年初發生豬下痢事件,造成彰化、雲林、台南、屏東等中南部養豬大縣有高達12.7萬頭幼豬死亡5,推測可能減少養豬場使用廚餘養豬的意願,2015年時整體廚餘回收量跌至60.9萬噸新低。而各縣市政府在2012年前環保署停止補助廚餘堆肥設施後,對於廚餘養豬量銳減,廚餘回收量履創新低,毫無任何因應作為,未能積極擴充其他廚餘處理方式。(圖15)

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圖15. 2007-2023年台灣廚餘回收與養豬場數、在養養豬頭數的關係

2018年,前環保署在環團訴求下,重新開始補助各縣市增設廚餘堆肥設施,以減輕垃圾焚化處理負擔,同時讓委由民間清除業者收垃圾的公寓大廈,其生廚餘能有個去處,而非只要是不能養豬的廚餘(如茶葉渣、咖啡渣、果皮),就丟到垃圾桶。但同一年8月,非洲豬瘟蔓延到中國,為避免疫情入境,雲林、花蓮等部份縣市宣佈停止廚餘養豬,同時政府輔導養豬場申請再利用機構登記檢核、確保每個養豬場都能做好廚餘高溫蒸煮的措施,也讓部份養豬場不耐繁瑣行政程序而主動退出廚餘養豬行列,於是2019年廚餘養豬量較2018年大幅下滑9.1萬噸,整體廚餘回收量再降至49.8萬噸新低;2021年9月為防範非洲豬瘟擴散,前農委會更宣佈停止廚餘養豬一個月,之後則宣佈200頭以上養豬場才有資格收受廚餘,因此廚餘養豬量進一步縮減,而各縣市增加的廚餘堆肥設施,則只承接了原來拿去養豬的一部分廚餘,未能達到增加整體廚餘回收量的目的。