打破平板塑膠容器回收困境
上市場買菜，是現代人的日常；而常常隨著大包小包食物帶回家的，除了塑膠袋之外，還有許多用來盛裝生鮮食品、被歸類為「平板容器」的塑膠托盤與包裝盒。在越來越多人口往都市集中、都市持續擴張蔓延的現況下，食物從農場到餐桌的距離拉遠、環節變多，要避免不用這些平板塑膠容器，對商家而言並非易事；然而，這些不容易從源頭減量、應該要大力回收的平板塑膠容器，其回收率卻遠低於最該從源頭減量、常常用於盛裝不必要飲品（瓶裝水與含糖飲料）的塑膠容器「寶特瓶」！儘管我們在櫃台付款把這些盛裝著食品或飲料的塑膠容器帶回家時，都已付出一筆用於其「回收清除處理」的資源回收費用，平板塑膠容器和寶特瓶廢棄後的身價與命運卻大有不同。
平板容器難分類 源頭細分也難賣
這些生鮮托盤與包裝盒，之所以被歸類為平板容器，是因為工廠在加工製造它們時，是先把塑料熱融押出成一塊平板，而後再加工製成所需要的形狀。而這種盒狀、盤狀或杯狀，常呈透明且無法單靠外觀判定其材質的平板塑膠容器，在從民眾端收集到中大盤回收商1的過程中，可能會兩兩三三套疊或壓黏起來，而且在投到入料口、上到輸送帶進行機器分選時還無法分開，使得光學儀器無法準確判斷其材質；而要靠肉眼辨識壓印在容器身上的回收辨識碼來判斷其材質，除了要有好眼力去看清楚那有時候印得太小、有時候又太過模糊不清的數字外，那龐大的數量是必要消耗許多人手，而現今人工越來越貴，何況這兩三年在疫情影響下，越來越少人願意站到輸送帶旁揀選那些快速通過的各種容器了。
這使得中大盤回收商不管是仰賴機器或人力，都必須花費高昂成本，才有辦法把不同材質的平板塑膠容器分類開來。而消費者透過生產者繳交的「回收清除處理費」（若更名為「資源回收責任費」會更好理解，同時也反映其本質），並不足以支付該成本，因此沒有回收商願意收購這些平板塑膠容器。目前這些平板塑膠容器之所以還有少量回收，是因為各地清潔隊以統包方式，將各種回收物以重量計價一起便宜賣給中大盤回收商，他們才不得不收下這些燙手山竽。即便如此，仍有部份回收商在收了這些混合回收物後，只是把平板塑膠容器不分材質地挑出來，然後打包當作分隔不同回收物的隔間，甚至回堆到清潔隊的回收場，等待著由官方出錢送入焚化爐或工業用爐（當輔助燃料）的機會。
本協會在2016年時即發現上述問題，因此提議環保署應該提高平板塑膠容器的回收清除處理費的費率，但環保署以平板塑膠容器的生產技術門檻低，不少生產者為地下工廠，若貿然提高，可能會使更多工廠遁入地下以規避繳費，將造成劣幣逐良幣的情形，而不願輕易採取調高費率的手段。我們也曾建議，讓每個容器都要有獨特條碼當作繳費證明以抑制逃漏繳費情形，也被環保署以行政成本太高而作罷；直到最近這建議才被應用到紙餐盒這一品項，雖然印在紙餐盒上的條碼是批號，而不是可代表容器身份的獨特條碼。
既然人家嫌我們消費者付出費用不夠多，而調高費率又因為平板塑膠容器供應鏈牽涉的業者太多，稽核不易，將使得逃漏繳費的情況更加惡化，而獨特條碼的機制又被批說行政成本過高，那何不讓消費者直接負起部份的污染者責任，親手把這些平板塑膠容器依材質細分開來，再送交回收處理管道？這樣回收商不用再煩擾分類問題，省了一筆費用，總該願意收了吧？這也是本協後來提倡源頭細分類、建議政府推動「有專人管理輔導民眾親手做好分類的社區細分類回收站」的緣由之一。
何況，2015年起，南投、新竹縣、花蓮、雲林、台東等無焚化爐（或焚化爐長年停擺）縣市的垃圾危機不斷，而我們卻常常在各地清潔隊回收場或社區機關學校的回收站裡，發現垃圾桶裡有回收物、回收桶裡有垃圾的情形，這使得我們更加確信目前這種混合回收方式，會讓民眾搞不清楚哪些東西可回收，那些東西不能回收，而源頭細分類，正是讓民眾搞清楚那些可回收、怎麼分類，同時可藉機強化資源減量意識、邁向零廢棄的最好作法。
然而資源回收，是一個很長的過程，涉及了消費者、拾荒者、清潔隊或民間清除業者、小盤回收商、中大盤回收商、處理商與再生料市場等不同的環節。我們發現，源頭細分類雖然可解決中大盤回收商細分類難題，卻仍無法讓細分類好的平板塑膠容器，順利送到處理商手中：這些無行情回收物，即使已經細分類好，願意收受的業者雖說不是沒有，卻少得可憐。怎麼會這樣呢？
回收體系未考量 額外空間難取得
本協會訪查了許多回收商，詢問是否願意收受社區民眾或學校已經細分類好的平板塑膠容器。許多接電話的小姐一聽，就說沒有在收平板啦，或者說不划算、不收，然後就掛斷了電話！少數願意仔細了解我們的問題，並解釋原因的，就會跟我們說為何他們不收或為何可以收的原因。
首先，他們大多會說你們不用分啦，分了送過來也是會和其他料混在一起啦！也因此，他們是不會收的！我們很疑惑地問道，為何一定要混在一起呢？不能和其他混料分開嗎？經過多次雞同鴨講，我們終於了解到，在他們的實務裡，載著塑膠容器的卡車進場過磅後，就送到塑膠容器的工作區，而這工作區只有一個連著輸送帶的投入口，卡車進來後就全部倒進去，接著塑膠容器就一個個上了輸送帶，接受人力與機器的分選。
難道不能把它們直接送到貯存區嗎？只有一家主動想到這個辦法，說可以讓這些已經分好的平板容器直接送成品區堆放。這家位在中部鄉下，空間比較大，但這畢竟是少數；其他業者的空間不是很小，就是在應付既有料源上已經飽和，而要取得新的空間並不容易。
有家業者在面對我們連珠砲的一堆問題後，直接了當回答：「沒有足夠空間可以暫置細分後的純料。」他解釋，一般舊貨商（小盤回收商）面積只有幾百坪，貯存格數少；而要把純料轉運出去，通常要累積到一車的量，因此沒有辦法額外規劃出這樣的空間，而且坪效CP值低；至於一般回收商（中大盤回收商）既有的分選流程設計，通常是輸送帶直接連著壓縮打包機，經過光學分選出來的純料就直接自動送進了壓縮打包機；因此事先由民眾細分好的純料，沒辦法送入壓縮打包，要另外規劃貯存空間。」
由此可見，目前的回收體系，在長久以來就沒有收購平板塑膠容器的意願與實情下，其分選流程與空間根本沒有為平板塑膠容器量身訂製；而在地價連年被炒作上揚的情形下，微薄的利潤更不足以支持他們為了平板塑膠容器去取得土地；即使要擴張營運空間，也可能是為了更有利潤的回收物如金屬、紙類及1號寶特瓶與2號HDPE瓶……等等。
為何不能讓平板容器跟同樣材質的瓶器一起貯存跟壓縮打包呢？這是因為根據環保署的稽核認證作業手冊的規定，「平板廢容器與非平板廢容器（指瓶罐類）應分別壓縮打包」，即使該材質的平板容器與瓶器的補貼費率一樣（目前只有PET和PVC平板容器的補貼費率和它們的瓶器補貼費率不同），也是不可混在一起；若混在一起，量少者會被當作雜質，依雜質比例所處範圍扣重。2
因此回收商若收平板塑膠容器，勢必為這些包含PET、PP、PS、PLA、PVC等材質的平板塑膠容器，個別規劃貯存空間，等於必須多出五格貯存區；即使環保署打算把PLA與PVC平板容器淘汰，也還要多出三格貯存區。 而這些平板容器的產生量普遍不及瓶器，因此累積到一個瓶磚的時間較長，貯存在廠裡的時間較久，貯存成本會較高；在商言商，回收商當然會打退堂鼓。
就如同我們同事訪問了那家回答直入核心的業者後得到的感想：「成本及獲利是企業可以營運下去關鍵，所以都會按此考量。場地小，能收的量有限，以獲利最高（市場價高及量多）為優先考量。現在土地成本非常高，申請資格不易，且主管單位現在應該不容易准。」
材質雜多難分不相容 再生料品質行情差
何況，回收商也要考量這些平板容器的瓶磚，可以賣多少錢？現階段處理商通常會以較瓶器差的費率向中/大盤回收商收購平板塑膠容器，其原因錯綜複雜，包括：
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回收端分類不易瓶磚雜質高：如前所述，平板容器材質眾多，外觀卻類似，且常常標示不清，無法單靠少數人力進行大量分類；而透過光學設備進行分選時，會因為平板容器會套疊、壓黏在一起而成效大打折扣；且光學分選設備對於判斷透明容器與黑色容器的效果並不好，因為前者透光性太高，後者則會吸光，而平板容器的顏色，大多是這兩種麻煩製造者，無法有效分類。這種種回收瓶頸，導致平板容器雜質率較瓶器的瓶磚為高，大大影響了處理商收購意願，因為可能得不到好的再生料。
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不相容材質混雜瓶磚後端難處理：而在處理端，處理商更怕PET、PVC與PLA等三種材質夾雜的瓶磚，因為這三種材質密度相近，都會沉到水底，無法在破碎清洗的處理過程中藉由密度分離，而這三種材質卻彼此不相容，雜質容忍度低，據說PET再生料中只要有1％PLA，整批料就從A級變B級，抽絲容易斷裂，只能應用於較低階的用途，如工具箱。
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脫標不易處理難度高：平板容器常沾黏食物或者被貼上很難去除的標籤，難清洗；尤其是貼紙，在破碎清洗過程中，容易塞網，且若沒有把貼紙清乾淨，後續再生料品質也會變差。
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可能使用邊角料致再生料品質差：平板容器的板材是將塑料熱融後「押出成型」（Extrusion），這過程相較於吹出成型的瓶器而言，對於塑料熱融後的流動性要求並不大，理論上可以採用較大分子量的塑料；但由於這板材還要再經過真空吸塑（即先加熱使之變軟、然後抽真空使之吸附於模具表面、再冷卻）的成型過程，才能製成所需形狀的容器，因此相較瓶器而言，其塑料會經過兩次會造成分子斷裂的加熱過程，成品分子量有可能變得比瓶器小。再加上其蓋子有可能會使用邊角料，而邊角料是經過一次加熱熔融並押出成型的板材裁切後的剩料，若添加到新料裡再經過熱融押出及真空吸塑的過程，等於會經過三次加熱，使得來自邊角料的蓋子分子變得更小，進一步造成整體平均分子量降低及分子量分佈範圍的擴大，影響最後再生料品質。因此就有處理商指出，平板容器的再生料分子量低、流動性高，「做板材沒問題，但若要抽絲做成塑膠纖維，會容易斷掉。」
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不肖商草率分類破壞行情：某些中/大盤回收商沒有誠信，草率分類，結果進一步破壞了平板塑膠容器的行情。就有處理商直言：這些不肖回收商「用電風扇吹一吹，隨便分一分，就跟我說這一堆都是PP，結果收了以後，裡頭什麼材質都有。如果是瓶器還好，因為分類容易；但平板容器分類困難，如果不小心被騙，就虧大了。」從該處理商這段話來看，環保署派人在處理商門口稽核認證的把關效果也是有限度的，無法杜絕此類存心把問題丟給別人的不肖回收業者。
襯墊泡殼混平板 分類難如上青天
上述這些問題，讓平板塑膠容器行情低迷不振，卻不是妨礙平板塑膠容器循環利用的最大問題。最大的問題，其實環保署目前才正在克服當中，那就是有部份種類的「平板包材」，並不在環保署公告應回收、生產者應繳交回收清除處理費的範圍內。
目前公告應回收的「平板容器」，是指那些用來盛裝生鮮食品的托盤與包裝盒，它們只是所謂的「平板包材」其中一種。而「平板包材」還包括那些用來包裝滑鼠、延長線、鍵盤等商品的「泡殼」，還有用於墊襯糕點、餅乾等易碎食品、再一起內置於商品包裝袋中的「塑膠襯墊」；它們雖然都和「平板容器」一樣屬於「平板包材」，卻尚非屬公告應回收物，也就是不在環保署給付回收/處理商的範圍內！雖然各地清潔隊還是會回收，但統包承攬其回收物分類的中/大盤回收商，卻必須把這些泡殼與襯墊和公告應回收的托盤與包裝盒分開來，否則送到處理商門口，會被稽核認證人員判定為雜質扣重，比例太高甚至會被退貨，讓回收商白忙一場。
這問題根本就是環保署自己為方便行政管制而未把所有該管制對象都納入管制所造成的問題。這些泡殼、襯墊，雖非屬公告應回收物，但和紙類一樣，都屬於環保署規定的「執行機關一般廢棄物應回收項目」，各地清潔隊都必須回收；但既然民眾已經把它們和生鮮托盤、包裝盒混在一起，要接手的回收商再把它們分開來，根本是一項不可能的任務，因為光學分選設備只能辨識材質，無法辨別外型，還必須靠人力才有辦法分開來！如果回收商硬要招募更多人手來分類也不是不行，但成本鐵定高到不行。
所以想必那些能夠送到處理商門口的平板塑膠容器，應該是在回收商既有分選設備與人力的能力範圍內，所能分出來的一小部份而已，還有一大部分暫存場區，甚至借用清潔隊回收場「暫置」。這也是環保署不敢公佈各材質平板塑膠容器回收率的原因──簡直低到不能看吧！
環保署回收基管會前任執秘2019年剛上任時，對這藏在細節裡的魔鬼其實並不清楚，是我們向他反映襯墊並沒有公告應回收的不合理情形後，他一查才警覺到連泡殼也有這問題，於是要求承辦單位評估及規劃納管襯墊與泡殼事宜。環保署拖到去年（2022）底終於預告草案，預計2024年5月才要把泡殼與襯墊類的平板包材納入公告應回收，以提昇回收/處理業者收受意願與處理效益。3屈指一算，這從我們向其上層主管反映問題起到解決問題後，已經五年過去。
環保署某官員說，該草案公告生效後，預期收受清潔隊回收物的回收商，會把累積的平板瓶磚送出來；但若已經發黃者，就不會有人要了，會被當成垃圾燒掉。但被當成垃圾送到焚化廠或紙廠的爐子燒掉，可能還是對環境影響較小的下場，最怕的是這些沾染食物、容易產生沼氣的平板瓶磚可能會引發火災。過去十年來許多回收場發生火災，這些長期暫置的平板瓶磚是否也有貢獻呢？
這個隱身在環保署那文字多如牛毛的「物品或其包裝容器及其應負回收清除處理責任之業者範圍」的一個小小缺陷，不只讓許多生產及使用泡殼與襯墊的業者免於負擔回收責任，也讓許多原本可回收的平板容器，成為回收處理體系視如敝屣的垃圾，同時這也欺瞞戲弄了民眾！長年來的問題，執其事者不是不知情，卻沒有主動積極思考解決方案，甚至與地方環保局一起玩弄回收率數字遊戲，實在非常不可取！
這問題也造成回收與處理體系根本沒有為平板容器騰出空間與規劃設置分類及處理設施，也沒有好好掌握平板容器的再生料品質波動範圍與應用市場。更有處理商「擔心」，盛裝非食品商品的泡殼，「可能」會有更大比例使用再生料，而使得未來平板包材的再生料品質進一步降低。這些低品質再生料可以做什麼，市場在哪裡，或者如何提昇品質，將會是少數願意收購平板包材的處理商的重大課題。
由此可見，光只是把泡殼與襯墊公告應回收，還不足以提高所有回收商與處理商的收受意願，頂多只能讓那些承攬清潔隊混收回收物、不得不面對平板包材的「統包型」中/大盤回收商，分類時不用那麼麻煩把泡殼、襯墊挑出來，不用怕送到處理商門口稽核認證時會因為雜質過高（超過10%）而被原車退回。
但是眾多透過民間清除業者提供回收清除服務的集合住宅，其平板包材不管有無細分類，還是很難送出去，更別說變賣了，因為其面對的回收商，是分項收購有價回收物、大多不跟清潔隊做生意的「自主型」回收商，他們根本沒有多餘空間來貯存平板包材，且空間取得不易；處理商也有同樣問題。難道我們還要繼續讓這些明明可以回收也應該回收的平板包材，持續被直接當成垃圾燒掉嗎？該怎麼辦呢？
建構低行情收購中心 串連社區與處理商
既然要讓「自主型」的中/大盤回收商買單不容易，那麼是否可通通不分丟給清潔隊，讓「統包型」中/大盤回收商來煩擾？一來業務繁忙的清潔隊應該沒有收受意願，畢竟台北、新北等都會當初之所以會規定一定規模以上集合住宅自己去找民間業者清除回收垃圾，就是忙不過來，讓民間清除業者來分擔業務，怎麼會願意接收民間清除業者丟來的麻煩？
那如果讓民間清除業者將混合的平板包材直送「統包型」中/大盤回收商，似乎並無不可，但和民間清除業者沒有合約關係的「統包型」回收商，面對這些麻煩的平板包材，可能會索求處理費，且他們也同樣面臨空間有限、擴大不易的困難，加上其透過少量人力與光學分選設備分選的效果並不佳，後端處理商如果收受這麼大量雜質率高的平板包材，可能會累積大量的極低品質再生料賣不出去，下場還是拜託政府讓他們送去燒掉。所以這條路線也是困難重重。
為今之計，既然現有管道走不通，就應建立新管道。我們建議環保署先從人口佔台灣70％、同時也是集合住宅最多的六都開始，要求六都及其鄰近縣市政府提供土地，讓環保署回收基管會委託的專業團隊來設置營運「低行情回收物收購中心」，向各個集合住宅收購居民已經親手細分類好的平板包材及其他該回收卻未被回收的低行情回收物。
在這收購中心，應有簡易光學分選設備與壓縮打包機，讓集合住宅已經細分類好的平板包材再次通過光學分選設備的輸送帶，挑出雜質扣重後收購，雜質則退回。這程序等於稽核認證，應由具備稽核認證專業訓練的人員負責操作把關，經過再次分選後的平板包材，則累積一定量後打成瓶磚直送處理商，不必再經過稽核認證。收購中心可以規定每天只收某一種材質的平板包材，讓其設備每天只針對同一種材質進行分選與壓縮打包，如此可節省分選與壓縮打包設備的套數，進而節省使用空間。同時收購中心可依其量能，估計每天可收受車數，以掛號方式讓那些幫忙各集合住宅回收的清除業者來掛號，避免車隊大排長龍，也提昇清除業者把這些低行情回收物送來的意願。
若有了這個管道，將可為民間清除業者省下一筆把低行情回收物送去焚化的開銷，他們定有意願和各集合住宅重簽契約，要求集合住宅無論如何要把低行情回收物給我分出來，而非丟到垃圾桶；無論如何不得亂分，否則若有被挑出退回的雜質要加收處理費！如此各集合住宅管委會就會想辦法，是否要花更多錢請人來分，還是大家自己來分，同時委請原來擔任環境整理甚至分類工作的清潔人員或是聘請眼力尚可、經驗佳的拾荒工作者，來監督指導住民細分類，不讓他們亂丟一通，再讓別人收尾。
環保署也可以祭出獎勵方式，鼓勵各集合住宅設置有專人管理的細分類回收站，並提供指導手冊，教育集合住宅管委會設置細分類回收站的應注意事項，比如應該至少分哪幾類、具創意的分類設施與空間規劃方式、最佳的標示方式等等，並提供管理專人的教育訓練。
而且環保署可以進一步提供獎勵方式，讓各集合住宅好好營運細分類回收站，比如規定一定期間（如半年）以上都無雜質（或雜質率低於0.5％等一定比例以下）的績優者，則於年底給予直接進到管委會帳戶的額外補貼。要讓這獎勵方式運作起來，各集合住宅的回收物包裝袋上應有產源辨識條碼。
儘速建構新模式 邁向簡樸物質文化
若是以上建議碰到空間難以取得的問題，那麼環保署回收基管會就應該要求平板包材的生產者（包括平板包材的製造商/進口商、或使用平板包材包裝商品的包材使用業者們），去建立一些逆向回收管道，比如要求商場/賣場撥出空間設置分類回收桶或自動回收機讓民眾依材質投放，或者以滅菌後可重複使用的容器來包裝商品，讓民眾可以於下次買菜時歸還；而不論採取前述那一種方式，都可鼓勵民眾於購買商品後立即於現場把商品取出放入自備的容器或袋子中，把容器當場回收或歸還。
若是環保署要求生產者們建立逆向回收管道時遇到業者的反彈，認為他們繳了回收清除處理費後政府就該幫他們負起回收責任，那麼就請環保署好好參採我們草擬的民間版《資源永續管理法》草案，於條文中明定這些業者的生產者延伸責任並不會因為繳費就全都由政府負責；若是回收處理管道付之闕如，業者有責任去把其產品的回收處理體系建構起來，環保署只是負責一手收錢，另一手把錢交給業者已經建構好的回收處理管道而已。透過完善的法規，讓業者好好負起他們產品於消費使用後的回收責任，而非繳了費之後就把所有回收責任都推給問題多到不可勝數的政府，讓環保團體看了也心急。
環保署與各地環保局仍常常把高達60％以上的回收率數字拿來誇口，但那是相當虛偽的數字，不僅許多已經公告應回收的項目沒有好好被回收，許多沒有公告應回收卻具回收價值的物品也沒有回收管道，問題相當多，平板塑膠容器只是冰山一角。希望政府不要繼續原地踏步或緩步前行，能夠勇於參採我們的建議。在這氣候急遽變遷、資源快速消耗的年代，該儘快祭出有效的資源減量與循環利用措施，大幅引導社會邁向永續、簡樸的物質使用文化，而非為了配合資本主義的大量生產、大量消費、大量廢棄的營利模式，任由國家社會一點一滴地流失扭轉失控未來的機會。
參考資料：
(1)以容器而言，小盤回收商與清潔隊，負責的是初步的收集與粗分類；中大盤回收商負責的是將不同材質的容器依材質細分開來，然後壓縮打包，送到處理廠。中盤、大盤回收商的任務相同，只是規模不同。
(2)《應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊：塑膠容器類》，環保署，2018.04.11。
(3)「物品或其包裝容器及其應負回收清除處理責任之業者範圍」草案，環保署，2022.12.27。
- 作者：謝和霖；圖：林奕均。看守台灣協會。
- 發表日期：2023年3月1日。