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東協會員國的廢棄物交易現況（擇錄）
為了深入分析東協的廢棄物交易議題，這份報告將對以下國家進行深度探討：印尼（印度尼西亞）、馬來西亞、菲律賓以及泰國。
印尼
印尼2018年估計廢棄物量為每年8,500萬噸，且將在2025年攀升至每年1億5,000萬噸。更早之前印尼環境與林業部的估算指出，2017年時每年廢棄物量為6,850萬頓，其中大約四成來自家庭垃圾，這部分預期將會隨著城市人口成長而增加1。印尼的塑膠廢棄物問題也很嚴重，一項2015年的研究指出印尼為世界第二大塑膠汙染源國，每年有3.22公噸塑膠廢棄物流入海洋2，還有資料顯示中國祭出綠色柵欄政策後，2018年塑膠廢棄物進口增加了141%，即增加了28萬3,000噸3。
印尼主要有兩條針對廢棄物管理的法源：一為2020年頒布的第11條法案（印尼文為Undang-Undang No.11），也就是創造就業法案（Job Creation Act），其中包含的環境總體管制規範可取代2009年頒布的第32條法案（環境保護與管理法案），以及2008年涉及所有廢棄物的第18條法案（廢棄物管理法）。就國家體制來說，廢棄物通常由環境與林業部管轄，惟特定議題則由其他單位處理，例如廢棄物進口屬貿易部管轄範圍。
原則上，廢棄物管理法禁止進口任何廢棄物，不論家庭或特定廢棄物皆然4，然而貿易部2019年第84條法規（即MoTR 84/2019，2020年修法為第83條）卻將用於工業原料的無害或是無毒物質視為例外，只要持有貿易部核發之有效許可證（Angka Pengenal Importir-Produsen/ API-P）就能進口這些廢棄物5，不過這些廢棄物只能送往法規所規範之境內指定碼頭6。2020年5月，由貿易部、環境與林業部、工業部與印尼國家警察頒布的聯合法令中，將進口塑膠與紙類廢棄物內的雜質含量上限訂定為2%。
然而，縱使不是全面禁止，洋垃圾進口問題備受關注。2018年，貿易部官員表示將「落實垃圾進口商登記與加強邊界管制」，並「重罰違法者」以因應越來越多塑膠廢棄物進口，而且有些貨櫃出現混類或是未分類的廢棄物7。非法廢棄物貨櫃會遭遣返給位於美國、澳洲、法國及香港的進口商8，但國際環保組織巴塞爾行動網與Nexus3還是發現不少貨櫃已順利進入其他發展中國家9。洋垃圾大量湧入使當地掩埋場不堪負荷，這些掩埋場往往早已填滿國內廢棄物，對鄰近社區造成汙染10。
馬來西亞
馬來西亞2007年頒布的《固體廢棄物及公眾清潔管理法案》（第672號法規）是處理列管固體廢棄物的重要立法。也是根據這項法源，馬來西亞房屋及地方政府部（KPKT）管轄之「固體廢棄物及公眾清潔管理組織（SWCorp）」方能立案與行使職權。KPKT也是全國廢棄物管理聯邦部會（JPSPN）的主管機關，同時還和馬來西亞環境與水資源部（KASA）及環境司合作，確保回收業者遵守環境法規及廢棄物處理流程，尤其是工業及家庭電子廢棄物。
經2007年的第A1311號法規所修正之1976年的《地方政府法規》（第171號法規）也適用於都市固體廢物管理。西馬地區（即馬來半島）各州均由個別地方政府機關執法，並由聯邦KPKT監督，而婆羅洲的沙巴和砂拉越，則有自己的房屋及地方政府部，不過他們也傾向比照聯邦部會制定政策。
近期資料估計馬來西亞每年產生94萬噸塑膠廢棄物11，其中14至37萬噸會流入海洋12。全國回收率也是相對較低的28%13，且回收塑膠僅限於第1（PET）、第2（HDPE）和第5類（PP）。為求進步，馬來西亞日前訂出2020年資源回收率達到30%的目標14。
除了國內產生的廢棄物，2018年數據顯示約有658,000噸廢塑膠進口至馬來西亞，主要來自德國、日本、美國和英國15。同年，之前的能源、科學、技術、環境及氣候變遷部（MESTECC）揭露了塑膠廢棄物透過運輸貨櫃從已開發國家非法傾倒至國內。非法業者露天焚燒這些進口塑膠垃圾，對附近居民的健康和福祉造成危害，因此暴露出國內好幾處非法垃圾場及焚化設施。
這之後政府關閉了218處違反廢棄物管理法規的非法塑膠回收處理廠，其中以檳城為最大宗，許多無法回收的進口垃圾都在檳城的非法回收處理廠棄置或焚燒。儘管如此檳城還是沾沾自喜，因為檳城回收率全國最高、垃圾源頭分類政策執行最佳，而且還對許多拋棄式塑膠用品禁用或課稅。但是非法廢棄物交易對這些作為具有負面影響，導致減少本地廢棄物的行動更加吃力16。
在2019和2020年間，馬來西亞政府將進口非法廢棄物的貨櫃遣返出口國，在國際合作下，成功遣返大約150個貨櫃，裝載有約3,737公噸的非法塑膠廢棄物，並預期在2021年會有額外的遣返航班。
菲律賓
菲律賓環境與自然資源部（DENR）最新的調查數據顯示，2019年菲律賓全國廢棄物產量達到2,101萬6,523噸。而馬尼拉都會區則占其中340萬6,662噸，大約是每天產出9,286噸的垃圾17。更早之前的預測是2025年全國廢棄物量會達到每日77,776噸，或換算約每年2,839萬噸18，然而實際狀況已經大幅超越預測的數據了。
菲律賓2000年通過的生態固體廢棄物管理法（RA9003），是該國對於固體廢棄物的避免、減量、處理等相關措施的主要政策。注意該法乃是下放至菲律賓各地方行政單位執行，由各鄉、村、里（即菲律賓稱為barangay的行政單位）進行垃圾分類並回收可生物降解、可用做堆肥、可再利用的廢棄物，並由各縣市政府負責收集轄區內各項不可回收或特定廢棄物19。到了國家層級，則有總統府下轄的全國固體廢棄物處理委員會（National Solid Waste Management Commission）負責協調地方政府的工作，並提供技術支援，使各項相關計畫得以預備、調整及執行20。
然而，這項法案一直以來因為許多執行面的困難而難以有效落實，垃圾收集與分類的成效在各地之間落差很大，其原因多半是設備不足、人力短缺、宣導不足或民眾不願配合21。此外，目前既有的掩埋場也漸漸無法負荷城市垃圾的增長率22，就在中央和地方政府皆為國內垃圾處理焦頭爛額之際，從國外進口的洋垃圾更讓一切雪上加霜。
依照生態固體廢棄物管理法，業者禁止將有毒廢棄物輸入後，標示為「可回收」或「含有可回收成分」，並混入家庭垃圾、工商事業廢棄物和機構團體廢棄物當中，清運至非法的處理場所23。有毒物質與有害核廢料管制法（RA6969）以及現代化報關與關稅法案（RA10863）同樣禁止任何有害廢棄物的儲存、進口或攜帶入境，即便只是過境也不行24。然而塑膠廢棄物依照官方分類，現在已經不屬於有害廢棄物，大大降低這些法案的管制力，環資部2013年第22號行政命令甚至允許進口有害物質低於標準值的可回收材料25。
2013至2014年間，發生一項高度爭議事件，從加拿大非法進口到菲律賓的有害廢棄物，激起群眾的反對與抗爭活動。在那事件過後，菲律賓全國越來越多輸入廢棄物的貨櫃被扣留或揭露，部分貨櫃最終也遣送回出口國26，像是2019至2020左右，一批7,408公噸非法輸入的廢棄物，最終被運回南韓。然而，可能還是有數以百計的非法廢棄物，成功躲過攔截和調查。
泰國
截至2015年，泰國的都市固體廢棄物產生量達到每年約2,685萬噸，其中被回收的只占20%，其餘都遭到掩埋或焚化。這些一般廢棄物有半數為有機物質，其中塑膠廢棄物占20%27
。事業廢棄物總量則是3,740萬噸，其中有害廢棄物占7.5%28。泰國1992年制定的有害物質法（Hazardous Substance Act B.E. 2535）中，有針對有害物質的定義與分類，也包含製造商、出口商與進口商都該遵守的規範29。
有害物質法分別於2001年與2008年歷經兩次修正，其中對「第三類物質」有特別規定；若要製造、出口或進口第三類物質，需要得到相關政府部門許可30，在製造或進口第三類物質前也需要先做登記31。根據最新的分類，第三類物質包括醫療廢棄物和電子廢棄物（包含廢棄家電）等32，但目前並不包括塑膠廢棄物（泰國與菲律賓採取相同做法，並沒有將塑膠廢棄物列為有害廢棄物）。
除了這些政策，泰國政府也於2016年擬定「全國固體廢棄物處理總體計畫」，計畫期限至2021年。在先前推動的「事業廢棄物處理計畫（2015-2019年）」中，訂定的目標為「減少掩埋或焚化的廢棄物、減少溫室氣體排放量，以及提高資源效率與能量回收率」33。此外，2019年的「塑膠廢棄物管理藍圖（2018-2030年）」，則是希望能在2022年前淘汰七種拋棄式塑膠製品，並在2027年前讓塑膠廢棄物達到100%的回收率34。
泰國也是國際廢棄物進口國之一，從2019年5月到7月的短短三個月期間，泰國海關就在不同港口攔截了十起非法廢棄物交易案，其中有八起為廢棄物進口，一起為出口及轉運廢棄物。這些進口廢棄物分別來自阿拉伯聯合大公國、日本、美國、香港以及千里達及托巴哥共和國，種類包含塑膠廢棄物、家庭廢棄物及電子廢棄物。這些非法廢棄物貿易者，從「低調」的進口商到大型犯罪組織都有，他們有時會虛報貨櫃內容物、有時則付更高額的稅金以避免被海關查驗35。
國家個案分析
廢棄物交易是東協國家普遍關注的問題
本報告盤點的這四個東協國家無疑都將廢棄物交易視為重大環保問題，由於這些國家在東協地區的政經實力不容小覷，廢棄物交易可以說是（也必須是）整個東協共同關注的議題。而這四國有以下的共同點：
- 都已建立法律框架和機制來管制廢棄物交易：這四國都是巴塞爾公約的締約國，不過目前只有印尼和馬來西亞有通過巴塞爾公約禁運修正案（Basel Ban Amendment）。
- 廢棄物交易的立法和執法都困難重重，就跟落實廢棄物處理法的困難如出一轍。
- 流入東南亞的廢棄物絕大部分會送到這四個國家，近幾年這些國家都查獲非法進口的廢棄物——而且都曾要求遣返貨櫃或加強管制。
一般廢棄物處理與廢棄物交易問題並存
在廢棄物交易問題浮上檯面之前，東協國家早已為了日漸嚴重的垃圾處理問題焦頭爛額。都市化、垃圾量不斷上漲和廢管法執法不力等問題造成廢棄物處理系統負擔過重，而回收率低落、無法扭轉消費模式以推動零廢棄方案也讓問題雪上加霜。因此，任何境外垃圾流入都會加劇東協各國面臨的危機。
COVID-19 疫情和隨之增加的民生塑膠垃圾和醫療廢棄物也使得問題更加惡化。如上所說，東協政府（尤其是地方政府）大多未準備好處理因疫情而增加的垃圾，這也迫使政府採取高風險和容易衍生問題的應對措施，包括接受焚化爐或垃圾發電廠。
廢棄物交易管制執法不力 非法洋垃圾過關
環境法規的執行與配合是大多數東協國家（尤其是前述四國）持續面臨的挑戰。森林砍伐、空氣和水污染、非法野生動物買賣、非法垃圾場和廢棄物管理不善、採礦和有害的捕魚活動，還只是政府難題的冰山一角。有限的資源、地理和地形、貪污腐敗以及薄弱的環境治理和司法系統都導致環境問題持續惡化。
不論合法或非法的廢棄物交易都會加劇環保問題。一方面來說，非法廢棄物運輸本來就違反國際環境保護法（尤其違反巴塞爾公約），有時候也同時違反國際關稅相關法令。另一方面，由於環境法規的執法和守法情況都不佳，合法和非法廢棄物運輸都會惡化現有環境問題。
上述四個國家過去的經驗顯示，合法境外廢棄物經海關查驗進入國內後，可能最後會被棄置在露天環境，或是未經處理就被埋入掩埋場。進口廢棄物一旦通關入境，公部門執法者往往無力確保這些廢棄物獲得妥善處理。
東協對廢棄物交易問題缺乏共識
從前述分析也可看出東協國家對廢棄物交易沒有明確共識，除了加入和遵守巴塞爾公約，沒有任何一國針對廢棄物交易簽署其他單邊或多邊協定。雖然個別國家都有表述立場——特別是表明不讓東協成為國際垃圾場——但東協整體並未發表共同聲明。區域內的法律和政策未能整合而形成破口，讓其他國家不要的廢棄物大量湧入東南亞。
參考資料:
1. World Bank Group et al (2018) Indonesia Marine Debris Hotspot - Rapid Assessment Synthesis Report. Accessed 21 April 2021
2. Ministry of Environment and Forestry, Republic of Indonesia et al (KLHK) (2020) National Plastic Waste Reduction Strategic Actions for Indonesia. accessed 27 December 2020
3. Reuters (2019) “Indonesia plans new rules to curb jump in imports of plastic waste,” (accessed 21 April 2021)；see also Ismawati, Y,
Septiono, Moh. Adi. (2019) Plastic Waste Trade in Indonesia. Page 28
4. Art. 29 para (1) b., Art. 39 para (1) & (2) Waste Management Law
5. Art. 4 MoTR 84/2019
6. Art. 12 MoTR 84/2019
7. Ibid. Reuters (2019)
8. Siregar, K. (2019) “My house is full of garbage: In West Java, imported waste worsens living conditions of villagers,” Channel News Asia. (accessed 21 April 2021)
9. Gokkon, B. (2019) “Indonesia re-exporting illegal waste to other countries, report finds,” Mongabay (accessed 21 April 2021); see also BAN, Nexus3. (2019). Report on fate of re-exports of seized illegal imports of waste from the USA to Indonesia.
10. Ibid. Siregar (2019); see also Petrlik, J., Ismawati, Y., DiGangi, J., Arisandi, P., Bell, L., & Beeler, B. (2019). Plastic Waste Flooding Indonesia Leads To Toxic Chemical Contamination Of The Food Chain. Retrieved from Jakarta, Surabaya, Prague, San Francisco.
11. Chen, HL, et. al. (2021) “The plastic waste problem in Malaysia: management, recycling and disposal of local and global plastic waste” SN Applied Sciences 3
12. Jambeck, JR. Geyer, R. & Wilcox, C. et al. (2015). “Plastic waste inputs from land into the ocean”. Science. 347 (6223):768- 71.
13. Wong, E.K. & Alyssa, F.H (2019). Plastic: An Undegradable Problem. Kuala Lumpur: Khazanah Research Institute. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0.
14. Ibid.
15. Buchholz, K. (2019). “Malaysia new hub for plastic waste as China exits market”. Statista.
16. Zero-Waste Europe (2021) European waste trade impacts on Malaysia’s zero waste future - Case study.
17. Department of Environment and Natural Resources – Environmental Management Bureau (DENR-EMB). 2019. Compliance Updates – Ecological Solid Waste Management Act (RA 9003) (accessed December 2, 2019).
18. Senate Economic Planning Office (SEPO) 2017 Philippine Solid Wastes at a Glance (accessed 24 November 2019)
19. Republic Act 9003 (2000) Sec 10
20. Ibid.
21. Department of Environment and Natural Resources – Environmental Management Bureau (DENR-EMB) 2018 National Solid Waste Management Status (accessed 24 November 2019), 9
22. Ibid 23
23. RA 9003 Sec 48
24. RA 6969 (1990) Sec. 13(d) and RA 10863 (2016) Sec. 118 (g)
25. See https://emb.gov.ph/wp-content/uploads/2018/06/dao-2013-22.pdf
26. See: Flores, H. 2019. “Canada trash sails from Philippines; envoys told to return,” The Philippine Star (accessed 19 November 2019), Mogato, A. 2019. “Hong Kong container carrying illegal waste shipped back,” Rappler (accessed 18 November 2019)
27. Witchai-utcha, N. and O. Chavalparit (2019) “3Rs Policy and plastic waste management in Thailand” Journal of Material Cycles and Waste Management (2019) 21:10–22 , 11 citing Pollution Control Department (2016) Thailand state pollution report
28. Ibid.
29. Hazardous Substance Act - BE 2535, 1992, Sections 18, 21-25. Unofficial translation
30. Ibid. Section 23
31. Ibid. Section 36
32. Thai Ministry of Industry (2013) List of Hazardous Substances (BE 2556) Unofficial translation (accessed 29 March 2021)
33. Ibid. 14
34. Thai Government Public Relations Department (2019) “Roadmap on Plastic Waste Management” (accessed 29 March 2021)
35. Thai Customs Department (2019) Waste Force project - Case Analysis: seized cases between May 2019 to July 2019 (PowerPoint presentation) 17 December 2019
- 作者：IPEN、Eco Waste Coalition
- 譯者：胡欣穎、沈芳萬、顏嘉宏、陳靖怡、李明真、林思維
- 責任編輯：羅允佳
- 發表日期：2021年12月3日。