阿公阿嬤問一下，以前有國土計畫嗎？
台灣的國土空間規劃，最早約可追溯至日據時代。日治時代的初期，日本政府將重點放在改善市區道路與公共衛生環境，針對上下水道、建築設計，與土地徵收制定了相關規範。此時期僅對城市的離散區域做改善，稱為「市區改正」1。1899年至1917年，台灣總督府執行了數次的市區改正計畫，台灣共有20個城市與街庄受到改正影響。1934年成立「都市計畫法施行準備委員會」，並在1936年公布《台灣都市計畫令》和施行細則，隔年實施。台灣都市計畫令首創以土地使用的功能性來劃定分區，將都市區域劃分為住宅區、商業區、工業區、美觀地區、防火地區、風景地區、風紀地區等類別2。《 台灣都市計畫令》在戰後還是持續沿用，一直到1964年公佈了《都市計畫法》之後才被廢除。日據時代一直到戰後十餘年間，為台灣各主要城市奠定基礎以及快速發展時期，所以《 台灣都市計畫令》可說是影響深遠，但此時期的日本殖民政府只重視都市區域的發展，對於整體國土的空間使用規劃可以說是還在起跑點，或根本就尚未站上起跑線。
超出單一都市城鎮、跨越縣市行政轄區層級的空間規劃策略，在 1964 年公佈的《都市計畫法》之後逐漸成形3。《都市計畫法》將區域計畫列為都市計畫的一種，制定了「北區區域建設計畫」及「南區區域計畫」，分別於1970及1973年審議核定。1971年臺灣地區綜合開發計畫初稿將臺灣地區共劃分為「北區」、「新苗」、「中區」、「嘉雲」、「南區」、「東區」及「宜蘭」等7個區域。1974年《區域計畫法》公佈。1979年由於十大建設次第完成，台灣地區經濟活動 及空間結構逐漸改變，將7個區域調整合併為「北部」、「中部」、「南部」及「東部」等 4 個區域，該年行政院並核定實施「臺灣地區綜合開發計畫」，是為首次政府提出具有全國性的國土空間發展計畫。1996 年的「國土綜合開發計畫」，提出以生產、生活、生態之三生永續發展目標，並建立有效率的土地發展機制。2010 年「國土空間發展策略計畫」，提出以塑造創新環境、建構永續社會，透過安全自然生態、 知識經濟國際運籌、優質生活健康、節能減碳省水為目標4。
儘管政府明白對於國土使用按照功能分區並全面規劃的重要性，也前前後後制定了相關的開發計畫，然而這些策略對於行之有年的《都市計畫法》以及《區域計畫法》來說，卻是一點約束力也沒有。在前述的這兩個法規中，沒有一則條文有提到土地使用的方式；必須依循任何全國性國土規劃的上位法規。
《都市計畫法》在初期銜接了《台灣都市計畫令》作為城市及鄉鎮區域發展規劃的依據，卻也遺留了日治政府威權統治的影子，在設計上賦予了地方政府過大的權力，只要以「公共建設」、「都市更新」為出師之名，就可以隨意變更土地使用種類，甚至能更進一步依法強制徵收土地。這樣法制上的漏洞，結果往往是圖利了那些炒作土地的投機客，原土地上的住民或是產權人除了獲得事後補償之外，幾乎是沒有任何拒絕的權力。在法規中缺少來自公民的制約力量，長年來間接促成了許多土地徵收的爭議事件，例如苗栗大埔事件5、南鐵東移案6、桃園航空城爭議7...等。
《區域計畫法》的誕生，多少是為了補足都市計畫法的不足——缺乏對更廣域範圍的跨縣市的土地使用的規劃、缺乏環境保育的概念，也擔負起日後催生更全面性的國土計畫的基礎。但很可惜的是，《區域計畫法》中對於土地功能分區的具體規範以及為了環境保育所需的土地使用限制，完全沒提，逕自交由各級主管機關去自行擬定，然後又缺乏制衡手段，基本上是放任地方政府自行規劃土地使用。2000年增訂15-1~15-5的條文，表面上將非都市土地的分區使用變更的遊戲規則說清楚，實則卻是為開發業者大開方便之門，只要申請進行分區變更通過審議就可以開發，原訂的土地分區使用計畫形同虛設。另外跟《都市計畫法》的毛病一樣，在這整個過程中，不存在公民的制約力量和參與機制，只有政府單方面決定的事後補償。至此階段修法之後，區域計畫法所肩負的管控國土使用的使命，可說是一敗塗地。
國土計畫法的萌芽與誕生
1993年行政院擬定「國土綜合發展計畫法」，1996年提出「國土綜合開發計畫」。2004至2005年，行政院經建會推動國土三法，即《國土復育條例》、《國土計畫法》、《海岸法》，但未能完成立法8。2009年，莫拉克風災重創台灣，激化了台灣各界要求政府對國土規劃重新做通盤檢討，同年10月8日，行政院再次將《國土計畫法》草案函送立法院審議，但2011年全案因立法院任期屆滿不續審退回。
《國土計畫法》、以及其前身《國土綜合發展計畫法》，前前後後總共送立法院審議了6次9，顛簸了二十多年的立法爭取，終於在2015 年12月30日三讀完成。20多年來持續關注該法案、苗栗大埔案的律師詹順貴直說很高興，「希望通過法案後，大埔案不要再輕易出現」。2015年是我國國土規劃的轉捩點，台灣終於有了一套法定國家層級的「空間綜合計畫」體系，能有效引導並管制土地的使用。《區域計畫法》即將走入歷史，長期為虎作倀的「開發許可」制度也將跟著廢除。《都市計畫法》也有了上位法規的約束，不該再輕易地讓地方政府以都市更新和公共建設利益為名，隨意地變更土地使用的目的。
如果我們觀察《都市計畫法》和《區域計畫法》的內容，對於土地如何使用的出發點主要是以規劃者的需求為主，而一直以來規劃者就是「地方政府」，需求則多半是「在地經濟發展」，於是該區域的自然環境、人文景觀、甚至在地居民的生活權益，很輕易地就被忽略犧牲掉了。有鑑於此，《國土計畫法》的立法準則是「適地適用」，簡單說就是要讓「對的東西擺在對的位置」。舉例來說，桃竹苗缺水，水源不足之下，還要發展工業區嗎？這是需慎重考量的。桃園航空城跑道不夠是現實，但擴增將影響埤塘人文景觀。再像中科、南科，均可從自然供給條件的問題，來檢討失敗原因10。
「適地適用」的原則具體體現在《國土計畫法》第20條和第21條11。第20條將國土依功能分為四大區位：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區。原本依照《國家公園法》所劃定的國家公園土地，納入國土保育地區的第3類(國家公園)。原本屬於《都市計畫法》所劃設的都市土地，則歸類為城鄉發展地區的第1類。第21條明訂了各功能分區的土地使用原則，讓各級主管機關在擬定國土計畫分區時至少能有所本，不會像《區域計畫法》不負責任地丟給地方政府去自由想像。
《國土計畫法》另一個讓大家引頸期盼的功能，則是在第24條，以「使用許可」制度取代「開發許可」。而更重要的是第24-2條文所規範的「前項使用許可不得變更國土功能分區、分類」11，如此能提供一定程度的保證：國家針對永續發展及環境保育的目標而規劃好的土地使用策略，不會因為少數短視的地方利益而輕易變更。第7、12、25、34條明訂公民參與機制並承認受害者與公益團體進行公民訴訟之訴權；第11、36條關於原住民土地的相關條文，將土地正義還給曾經世代遭受土地剝奪的原住民。以上這些條文內容，都可以看得出《國土計畫法》嘗試著將過去嚴重傾向政府的權力天平，試圖給平衡回來，讓更多民間的力量能夠進入國土計畫的設計與執行。
《國土計畫法》於2016年5月1日起開始公告施行，原本預訂六年的計畫期程，應當在2018年完成公告「全國國土計畫」、2020年產出「各直轄市、縣（市）國土計畫」、以及2022年完成最重要的「國土功能分區圖」。雖然中央政府在2018年已經乖乖地交出了「全國國土計畫」的公告實施版12，但是在2020年4月，原本預訂當年就該要完成的「各直轄市、縣（市）國土計畫」卻修法較原期程延長了一年。而原本是最後兩年該完成的「國土功能分區圖」也被修法較原期程又延長了兩年。不知道是否因環境調查工作太過繁瑣複雜，或者是長年來根本就沒有針對「適地適用」的原則累積任何環境資料，又或者是因土地使用的現況亂象以及背後龐大的利益糾葛成了一具沈重的枷鎖，套在國土計畫的改革上使其寸步難行。總之，各地方政府無法如期交出作業，我們殷殷期盼的「國土功能分區圖」，只能寄望在2025年如期問世。不過目前為止倒也不是完全沒有進度，各縣市的國土功能分區其實已陸陸續續開始拼湊成型，我們到內政部營建署城鄉發展分署的全國土地使用分區資料查詢系統，可以查到現階段的國土功能分區分類示意圖（如下圖），雖不是最終版，但也值得先聞香一下。
我也想知道國土使用現況，怎麼查詢呢？
那麼，講完了國土計畫如何從難產到呱呱墜地，到如今好不容易站起來要學走路了，到底我們的國土使用的現況是如何呢？因為我們的土地使用功能分類一直是遵循著舊制的三法——都市計畫法、區域計畫法、國家公園法，所以到目前(2021)為止，最大尺度的分區即是：都市土地佔陸域面積12.4％、非都市土地佔陸域面積79.4％、國家公園佔陸域面積8.2％12。接下來我們來看一些土地使用現況的圖資。
以上這些分佈圖，只是先從少數面向讓各位讀者能夠稍微窺視我們國土目前的使用現況，但因這些靜態圖片的範圍必須囊括全台灣，顯示的尺度太大而有「見林不見樹」的遺憾。如上面的國土現況調查圖，我們這樣看除了知道「整個西半部都市化很誇張」之外，大概也看不出個所以然來。不過眼尖的讀者應該也發現了，大部分的分佈圖資料都來自於國土測繪圖資服務雲，這是個非常好用的圖資查詢網站，擁有相當大量的政府收集的地圖圖資，也完全開放給一般民眾查詢，下面我們來簡單介紹一下如何使用好了。
假設我想知道我家附近的國土使用現況，首先進入國土測繪圖資服務雲，點選手機版地圖，我們以手機版的介面作範例說明
介紹完了國土測繪圖資服務雲的基本中的基本使用方法，這邊還是很推薦各位讀者上去玩看看。在圖層設定裡面可以拿來套疊的圖層，真的是琳瑯滿目，除了上面提到的跟國土利用劃分比較相關的圖資之外，還有一些民眾可能會感興趣的圖資，例如：
- 環境圖層——空氣品質指標
- 環境圖層——台灣宗教文化資產與百景
- 環境圖層——垃圾衛生掩埋場
- 生物多樣性——49種陸域脊椎保育類動物潛在分布範圍
- 生物多樣性——eBird水鳥熱點
- 交通網路——自行車道
- 歷史圖層——日治地形圖（1921）
- 其他圖層——便利商店
- 其他圖層——婦女福利機構
- 災害潛勢圖層——全臺活動斷層分布位置圖
- 災害潛勢圖層——山崩與地滑地質敏感區
- 災害潛勢圖層——土石流潛勢溪流圖
- 災害潛勢圖層——土壤液化潛勢圖
上面提到這些圖資，也只是一小部份，剩下的就根據讀者自己的興趣去圖層設定裡挖掘，其實套疊圖層這個功能更有效的利用，是在於能夠把兩個以上的圖層套疊在一起，對照顯示，例如以下這個例子：
除了知道現況，我們還能作什麼事？
對於國土利用計畫的完善，我們小百姓除了被動地查詢使用現況之外，也可以主動負起監督的責任。例如多年來吵得沸沸揚揚，成為台灣農業發展割除不掉的一大毒瘤的農地違章工廠亂象，雖然在2019年的《工廠輔導法》修法之後，全台灣有六千家違章工廠符合「就地合法」的資格，但其他三萬兩千家農地工廠仍是違法，符合「即報即拆」。更何況從2016年到2019年底，三年間增加的未登記工廠就多達兩萬多間，而其中實際執行查處的數量僅有157間13，表示我們民間舉報的力量遠遠跟不上如雨後春筍一間一間冒出來的農地工廠，農地違章工廠這種土地的亂象，怕是一年半載內不會善了，除了嚴重侵害我們農業發展的土地資源，當然對未來國土計畫推動是一大阻礙。
要遏止這些多不勝數的土地違規使用，我們需要更多民眾願意通報疑似案件，這裡要推薦另一個線上工具：國土利用監測整合資訊網。國土監測的發展起於2001年內政部營建署即開始執行「國土利用監測計畫」，而經濟部水利署自2006年起執行「應用衛星遙測於中央管河川區域之監測與管理」、行政院農委會水土保持局早於1996年便開始執行「利用衛星影像輔助山坡地管理與監測計畫」。因應國土計畫法於2016年5月1日施行，政府便決議自2018年開始由營建署城鄉發展署統辦國土利用監測整合作業，國土利用監測整合資訊網即是至今（2021年）為止的其中一個表現亮眼的計畫成果。
對想要通報土地違規使用的一般民眾來說，國土利用監測整合資訊網是一個很好的管道。第一個原因是：利用衛星遙測技術記錄衛星影像，根據通報的地點調閱該地前後期的衛星影像比對，土地使用情況是否有變異，一比對就清清楚楚。例如本來是植披，變成空地或建物，衛星影像都分辨得出來。第二個原因是：通報配合單位有夠多，目前加入國土監測計畫執行變異點查報之查報機關或利用查報成果之應用機關（單位）已將近600個14，看得出此計畫有望成為所有土地監測案件的資訊整合中心。第三個原因要偷偷地講，但筆者認為這可能是對民眾最有吸引力的因素：所有通報到國土利用監測整合資訊網的案件都是匿名的，通報者的個資不會流出。對負責審查案件的機關和外界來說，通報者就是國土利用監測整合資訊網，而通報的理由幾乎都是「因為衛星影像有照出差異」，當然這也是事實。
所以，我們在這裡鼓勵各位讀者也能加入國土監測的行列，不僅是為了長遠的國土計畫完善出一份心力，也可以是為了從那些利慾薰心的土地破壞濫用者手上保護家鄉的環境。可以到土地利用監測義工系統這裡去加入成為義工，填寫一些基本資料，開始拿著手機，就可以出發去捍衛國土了。
結語
1955年，政府為了灌溉、發電、給水、防洪、觀光等效益興建石門水庫，迫使原本居住在水庫淹沒區的當地住民——包括漢人以及卡拉社部落的原住民共約3000人——必須捨棄家園，遷往他處15。2003年，台東縣政府以BOT方式將位於卑南鄉共計6公頃的杉原海岸出租予美麗灣渡假村股份有限公司，杉原海岸是台灣東部唯一的沙岸地形，擁有美麗海景之外，更是當地傳統原住民活動的地區；地方政府將海岸交給私人企業經營，除了剝奪人民接近使用海岸的權利之外，也造成原住民文化保存問題16。2009年，莫拉克風災（八八水災）強襲台灣，甲仙鄉的小林村遭洪水及土石流淹沒，那瑪夏鄉也成為重災區，區內的荖農溪土石淤積，甚至之後每逢颱風或豪大雨便輕易引發洪水和土石流，造成河川及週邊環境的復育十分困難17。2010年，苗栗縣政府為執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計劃，以區段徵收方式徵收竹南鎮大埔里的土地。之後因在農戶未同意徵收的情況下，在即將收成的稻田中直接執行整地施作公共設施工程，破壞了徵收範圍的稻田，開啟大埔自救會長達4年抗爭行動18。此事件後期因苗栗縣政府的態度強硬並強拆民宅，激化了抗爭行動，讓事件本身有如火種一般點燃了人民對政府長期以來浮濫徵收土地行為的怒火，規模擴大乃至燒遍全台灣，可說加速促進了後來社會與政府對土地正義改革的重視。
國土計畫為何十分重要，不只是因為如果政府能在早年就制定一套兼顧永續發展、符合社會共識、環境生態與水土保育的國土計畫，就能避免上述這些個案悲劇的發生，也是因為土地的使用方法跟許多的環境議題息息相關。我們知道糧食安全很重要，但是卻一直放任都市和工業發展蠶食鯨吞農地資源。我們尊重原住民在這塊土地上世世代代的居住權益，但政府的重大開發建設卻搞得他們連家都沒了，流離失所。我們說要保護台灣黑熊、要保護石虎、要保護各種台灣特有動植物，卻侵佔他們居住的山林，蓋觀光育樂區、蓋石虎公園。題外話，各位看倌，如果把你趕走，然後把你家拆掉，蓋一個紀念你的公園，請問有什麼感想？
我們真的很需要一個能通盤檢討現況、然後以永續發展為目標的國土使用計畫，能真正兼顧環境保育和社會福祉、平衡公共建設開發和土地資源、重視糧食安全和農地資源、還要應付正在上演的氣候變遷。立足在現在這個有點混亂的國土使用現況上，又要畫出一條通往落實土地跟環境正義的道路，老實說這真的是一項艱鉅的任務，想想國土計畫分區圖的期程還要再四年也好，就不要太刁難地方政府了。當然，跟所有政策一樣，國土計畫最後的關鍵還是回到社會共識上，不只是政府，如果大家都能本著「我們都生活在同一塊土地上」、「這塊土地還要傳給下一代」的理念去使用土地，那國土計畫才會有意義。
參考資料:
1. 〈臺灣日治時期都市計畫〉，維基百科
2. 〈日治時代臺灣都市計畫法制歷程之研究〉，蔡之豪，中國文化大學建築及都市計畫研究所論文. ，2000
3. 〈區域計畫之歷程〉，內政部城鄉發展分署
4. 〈國土空間發展狀況報告〉，國家發展委員會，2016
5. 〈大埔事件〉，維基百科
6. 〈反台南鐵路東移自救會〉，維基百科
7. 〈桃園航空城爭議〉，維基百科
8. 〈國土三法〉，維基百科
9. 〈國土計畫法專區〉，內政部營建署
10. 〈國土計畫法的沿革與發展〉，余紀忠文教基金會，2018
11. 《國土計畫法》，全國法規資料庫
12. 《全國國土計畫107年4月30日公告實施版》，內政部，2018
13. 〈農地違章工廠3年新增2萬間！政府宣誓即報即拆，卻僅查處157間，環團痛斥經濟部怠惰顢頇〉，上下游，2020
14. 〈國土利用監測通報配合單位〉，國土利用監測整合資訊網
15. 〈失去部落三十四年的卡拉社人〉，楊索，中國時報，1994
16. 〈美麗灣渡假村爭議〉，維基百科
17. 〈氣候變遷曾文水庫越域引水的故事（三）〉，黃煥彰，看守台灣評論文章，2021
18. 〈大埔事件〉，維基百科
- 作者：林奕均╱看守台灣研究員
- 發表日期：2021年11月14日。