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失火的資源回收與廢棄物處理體系(四)

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完備生產者延伸責任 引導回收物流入循環

儘管我國現行資源回收制度有前述優點,但仍有不少地方有待改進,否則也就不會有回收場失火頻傳的事情發生。其關鍵問題在於,雖然有讓生產者繳交回收清除處理的費用,其額度卻不見得能夠反映成本,無法讓每個參與回收的角色都能得到合理利潤,尤其是基層拾荒者與小型回收商。回收鏈的眾多環節中只要有一個環節斷了,整個物質流就斷了。因此,如何讓每個參與回收過程的人,都能得到合理利潤,讓生產者繳交的費用反映成本,是我們必須面對的重要課題。

現行環保署向生產者收取的費用,是直接補貼給處理商,再由處理商衡酌其成本與收益後,分享給回收商;而處理商的成本與收益,是會受市場影響的,比如再生料的價格,會隨著國際原生物料價格的波動而起伏,當再生料價格因為便宜原物料而低迷不振時,其願意用來收購回收物的費用,也會跟著調降,而有定價權的大、中、小盤回收商,也會跟著調降其收購價格,但越基層的回收商,調降空間就越有限,而處於最底層、毫無定價權的拾荒者,就只有任人宰割的份了。因此在風險層層轉嫁之下,是拾荒者與小盤回收商承接了市場風險,而非法律要求負起責任的生產者。也就是說,環保署目前的費率訂定與補貼方式,無法落實生產者延伸責任制的精神。

鑑於拾荒者與回收商的成本,包括其收集、分類、壓縮、打包、運送等過程的成本,並不太會隨著市場行情波動,因此其收益,也不該隨著市場波動而有太大滑跌。為使這群付出勞力為社會提供物質回收服務的族群,長期保有合理利潤,我們建議應修法授權環保署,為處理商與大、中、小盤回收商訂定基本盤價,並要求處理商與各層級回收商的收購價格,不得低於環保署訂定的基本盤價,同時要求環保署補貼給處理商的費率,要有隨市場行情波動而調整的因子,使處理商也不必承擔市場風險;如此,回收基金可能因為補貼給處理商的費率隨市場行情波動而有虧損,故也應要求生產者按比例分攤該虧損,才能使生產者承接起市場波動風險。

另外,中國自2018年初禁收廢紙、廢塑膠等洋垃圾後,在國際間流竄的廉價廢紙與廢塑膠,對國內廢紙與廢塑膠回收管道的排擠,也是另一種市場風險。要因應這種市場風險,可修法授權環保署,以簡易許可方式,讓這些原本進口不需許可的產業用料,進口總量受到管制,而不會排擠到國內回收物的處理量能;或者,修法要求生產者,以契約方式和處理商約定保證收購量以及雙方合意的回收清除處理補貼費率,以保障國內回收物的去路,同時做為生產者繳交的回收清除處理費費率公式以及回收處理商基本盤價的訂定基礎。後者的另一好處是,可讓生產者在與處理商議約的過程中,提早面對可能會導致處理量能不足的眾多因素。

再者,有些回收物或回收過程衍生的廢棄物,根本沒有合適處理設施,這點也應該要求生產者出來面對。比如廢輪胎前幾年因空污標準加嚴,而使多家業者不再收受廢輪胎做為輔助燃料,使得廢輪胎在各清潔隊回收場堆積如山,環保署與各地環保局急如熱鍋螞蟻,到處尋找處理管道,包括到日本洽詢願意收受做為輔助燃料的業者,以及拜託國內有鍋爐的業者收受,然而原本該負責的生產者,卻在一旁納涼,不用承擔責任。

又如廢車粉碎殘餘物(ASR),因為氯與溴等鹵素含量高,眾多焚化廠操作業者怕爐子燒壞不願收受,少數在政治壓力下不得不收受的焚化廠,一年停爐維修數十次也不堪其擾,更嚴重的是,其處理量能大為降低,成為引發近年垃圾危機的關鍵因素之一。結果環保署基管會並未積極要求生產者出來面對,反而出面幫生產者把應負的回收清楚處理成本外部化:祭出補助手段,要求各縣市焚化廠分攤,否則就削減補助,讓這些不適燃廢棄物堂而皇之進入各地垃圾焚化廠――這些不適燃廢棄物即使要燒,也是要送到有害廢棄物的焚化廠,這樣做等於幫生產者(車廠)省錢,而忘了環境保護的職責!另外,儘管有發包研究計畫尋找適當技術來處理ASR,但計畫完成之後報告晾在一旁,未能積極接續推動處理設施建置(比如要求生產者設廠),而是「苦苦」(或「空空」)等待是否有業者要來投資設廠;而這個過程生產者也是在旁納涼,並因為ASR送到焚化廠處理的費用相對便宜,而樂得繳交便宜的回收清除處理費。

雖說,生產者已經繳費,但環保署該負起的是代付、監管與輔導的責任,而非完全把生產者責任扛起來,讓生產者在旁納涼,畢竟生產者繳的費用,也不足以讓環保署扛起全部責任;環保署更不該的是以不當方式幫生產者節省該負擔的經費!環保署可幫忙生產者,一起合作尋找出路,包括以更全面的角度,規劃可好好處理高鹵素含量廢棄物(如ASR、營建與裝潢廢棄物等)的設施以及協助尋找處理設施用地等等。為能夠明確規範生產者具有這方面的責任義務,應修法授權環保署,得要求生產者於一定期限、技術範圍、設施規模內,建置起其回收物或衍生廢棄物的處理設施。

另外,這個制度會有生產者逃避繳費的問題,而使得環保署不敢為了提振回收率而把回收清除處理費率調得太高,怕合法繳費的生產者反而處於不利的競爭地位。在此一方面,本協會也早已提出「回收Web 3.0」的解決方案,就是以一物一條碼做為繳費證明,配合雲端管理手段,方便任何人判定生產者是否繳費或者偽造條碼,同時也有利於政府把從生產者哪裡收到的錢,更直接分配給回收鏈上的每個角色,而且更能清楚掌握回收物流。

結語:亟需改革量能

就好比大禹治水,引導要重於圍堵;而前述建議,就是希望透過適當的金錢訊號與金流機制,引導廢棄物流跑在規定的軌道上,而非只是採取效率不彰的流向追蹤措施。而這些會亂跑、失火、且多為不適燃的廢棄物,要把它們引導到哪裡去?不該是到焚化廠、不該是到掩埋場,而是應以最佳再生處理技術來處理之(參見:〈不設掩埋場 不行嗎?〉一文),但有這樣的處理設施嗎?國外有,但國內即使有,也如鳳毛麟角。因此,政府應該要有積極作為,引導這些處理設施出現,否則就該總量管制、逐年削減或立即禁止產生。

從本文提到的這許多建議中,可看出我國的廢棄物管理,有許多層面亟需變革。其實,我們早已為此提出許多修法建議,涵蓋前面這些提議,但一方面立法院審理量能有限,一方面環保署也怕大幅度修法,讓人力不足的承辦單位,為了後續相關子法的修訂而焦頭爛額,因此態度上不是很積極。結果一年拖過一年,讓一群經國家高考錄取、聰明的公務員們,日日陷在殘缺、笨拙甚至不合理的體制中,忙著例行事務。如此的環保治理,令人憂心忡忡!我們亟需治理廢棄物等環保問題的大禹團隊出現。

就好比許多化學反應,必須先提供足夠能量,克服能量障壁後,才會開始反應,而反應所放出的能量,甚至會高於投入的能量。在環保方面的變革也是一樣。在當前的產業體質下,許多經濟活動需要有環保的管制,然而長期漠視環保的結果,致使經濟活動的量能遠遠高過環保管制的量能,而使環保公務體系,無力演化出有利其職責的體制。政府高層應該正視其困境,提供更充分的人力與預算,活化這個體系,大刀闊斧進行改革的大禹團隊才有可能出現;否則光是管個塑膠吸管,行政程序就跑了將近一年,這樣的碎步向前,如何讓人民有感?又如何因應我們面臨的龐大危機?

三部曲〈〈——


  • 作者:謝和霖/看守台灣協會 祕書長。
  • 發表日期:2019年7月19日。
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