資源回收場真失火？假失火？被忽略的廢棄物非法處理問題

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2019/05/31 (週五)

近年資源回收場火災新聞事件感覺愈趨頻繁，政府常以意外視之。但本協會發現，回收場失火新聞出現頻率，和回收市場行情有非比尋常關係；數據顯示有許多失火事件，極有可能是回收商做不下去了；另外，我們也發現，有些根本就是假失火，真非法處理廢棄物，和哪些偷偷露天燃燒廢棄物的不法行為一樣，都造成不可漠視的空氣污染。要抑制假失火或露天燃燒廢棄物行為，我們認為除了要落實執法以發揮空污法第三十二條的嚇阻效力外，也必須從問題根源著手，對資源回收和廢棄物處理體制進行重大變革。

回收市場行情和回收場失火頻率有非比尋常的關係？？！

我們整理了從2006年以來回收場失火的新聞事件，觀察到回收市場低迷期間，回收場失火新聞出現頻率也明顯變高。我們以在眾多塑膠回收物中較有價值的廢寶特瓶作為回收市場指標，從苗栗縣環保局網站蒐集2009年3月至今苗栗當地小回收商每月平均的廢寶特瓶收購價（其中只有少數月份沒有數據），同時爬梳2006年以來回收場失火的新聞，所得結果整理如下圖。

從圖中可看到，2006年到2014年上半年廢寶特瓶行情好時，只有2013年發生一次回收場失火事件，而那年中國剛好實施綠籬行動，禁止不潔廢塑膠進口，導致國內無價值的廢塑膠，例如盛裝生鮮的托盤或包裝盒等平板塑膠容器出口管道受阻。這之間巧合不言而喻！

接著2014年下半年國際原油價格重跌，廢寶特瓶收購價格也隨之大跌，該年下半年就有5次回收場失火新聞事件。2015年起廢寶特瓶收購價首度跌破每公斤10元，該年就發生10次回收場失火，2016年6次，2017年12次，2018年14次，2019年至今就高達9次。目前廢寶特瓶收購價依然維持低迷狀態，不超過每公斤5元。綜觀下來，回收市場行情與回收場失火頻率呈顯著負相關，可以合理懷疑近年回收場屢屢失火現象並不單純！

此外，在爬梳回收場失火事件的過程中，我們也發現某些回收場失火不是因為回收商做不下去，而是疑似從事非法收受及露天燃燒廢棄物的勾當；而且這類假失火或露天燃燒事件不只發生在回收場，更擴及其他廢棄物處理場所以及廢棄物產源。宜蘭某位前環保局長就曾公開指控，有些裝潢業者會在晚上把拆除下來的廢棄物載到偏僻處，放了火後人就繞跑，怎麼也抓不到，令人頗為困擾！

這些失火事件不管是意外或蓄意，都會對空氣造成嚴重污染。因為任何火場上所燒的東西，不管是工廠的管線設備、建築物的家具裝潢、回收場上的回收物或非法堆置場上的廢棄物，常常含有氯等鹵素與各種重金屬，當含氯物質和碳氫化合物一起燃燒，就會產生戴奧辛，燒不掉的重金屬，也會因火場高熱而釋出。國際組織「國際消除持久性有機污染物網絡」（IPEN）在2006年曾發表一篇報告，提出森林火災、農業廢棄物與家戶垃圾露天燃燒、掩埋場或堆置場火災的「戴奧辛排放係數」建議值。經過與2018年基隆焚化廠戴奧辛排放係數的比較與換算，我們發現露天燃燒垃圾或回收場火災現場的戴奧辛排放濃度，約為我國焚化廠戴奧辛空污排放標準的6.5-7,440倍！

空污法修法了，還是罰不到失火的回收場

要如何抑制這些真假難分的失火事件呢？我們認為首先要讓行為人感覺得不償失。所幸2018年修正通過的空污法第32條，禁止發生「管理不當產生自燃…致產生異味污染物或有毒氣體」的情形，違法者如果是個人，罰新台幣一千兩百～十萬元；如果是工商廠、場，罰新台幣十萬～五百萬元。因此照理說污染關係人無法再以「非故意」的理由規避應負擔的責任。但我們卻發現執法上又是另一段故事。

我們以今年三月到五月，分別在台南新化、彰化線西、台中后里的三場資源回收場或廢棄物處理廠大火為例，來看地方主管機關的執法情形。這三場火災都延燒十餘小時以上，讓鄰近社區居民怨聲載道，但只有台中的案例被地方主管機關以違反空污法第32條處最高罰則五百萬元，其他兩案，台南市府只罰了十萬，彰化縣府也僅以違反空污法第33條「未於火警發生1小時內通報主管機關」的事由裁罰十萬，並表示要等檢測資料出爐，看是否有造成空氣污染才會再行裁罰，最後他們表示檢測結果沒有超出空污標準，故無法以違反空污法第32條進行裁罰。這場火災至少燒了16小時，竟還需要檢測才知道有無異味污染，且黑煙漫天，竟檢測不到污染物，令人相當質疑。

另外，台中市府對於五月發生的廢輪胎廠大火的處理表現雖然明快，但最近一位台中市民向我們表示，其附近一家工廠放置回收物的區域失火，但工廠老闆以移工亂丟菸蒂作為失火理由，而稽查人員也明快接受老闆說法，並表示須等老闆具體指出是哪位移工後，才會以違反空污法第32條裁罰「個人」1,200元，而不是罰「工廠」至少十萬。從上述案例中，可看出地方政府對這種空污行為的縱容。

會發生這種荒謬事件，其一，環保署自去年空污法修法通過至今，還沒有接續修正該法裁罰準則，因此各地方政府執法尚無明確準則可循。其二，空污法第32條第1項第3款的要件除了「管理不當產生自燃」，還需要「致產生異味污染物或有毒氣體」，雖然空保處承辦人員認同我們的看法，認為這兩者有必然關係，不必再舉證，但執法人員仍可說檢測不到異味或有毒氣體，而不予以裁罰。因此我們建議該條款再修法，明確授權主管機關不必舉證是否有污染，就可對任何工商廠場火災進行裁罰，然後再於其罰則中增加一項排除條款：對於這種火災所燃燒的物質，若是極具市場價值，且經主管機關調查得到具體事證，證實為意外而非疏失或管理不當者，減輕其罰鍰，讓真正的意外火警能夠被減輕處分。

從問題根源著手，改善資源回收與廢棄物處理體系

即使地方政府加強執法，空污法第三十二條只能從末端抑制假失火行為，我們認為還需要從問題根源著手，才能有效減少回收物「自燃」或偷偷露天燃燒廢棄物的行為。在此我們有幾點建議：

訂定基本盤價，保障參與回收者合理利潤：現行環保署向公告應回收物的生產者收取的費用，是直接補貼給處理商，再由處理商衡酌其成本與收益後，分享給回收商。但處理商的成本與收益會受市場波動影響，例如當再生料價格因原物料價格下跌而低迷不振時，處理商收購價格也會調降。在市場風險層層轉嫁之下，越接近回收鏈底層，利潤就會被擠壓的越嚴重。為使這群付出勞力為社會提供物質回收服務的族群，長期保有合理利潤，我們建議應修法授權環保署，為處理商與大、中、小盤回收商分別訂定基本盤價，要求其收購價格不得低於其基本盤價，同時要求環保署補貼給處理商的費率，要有隨市場行情波動而調整的因子，使處理商也不必承擔市場風險；同時應要求生產者按比例分攤回收基金因此而發生之虧損，才能使生產者承接起市場風險。
產業用料進口須總量管制：中國自2018年初禁收廢紙、廢塑膠等洋垃圾後，在國際間流竄的廉價廢紙與廢塑膠，對國內回收管道的排擠，也是另一種市場風險。要因應這種市場風險，可修法授權環保署，以簡易許可方式，讓這些原本進口不需許可的產業用料，進口總量受到管制，而不會排擠到國內回收物的處理量能；或者，修法要求生產者，以契約方式和處理商約定保證收購量，以保障國內回收物的去路。後者的另一好處是，可讓生產者在與處理商議約的過程中，提早面對可能會導致處理量能不足的眾多因素。
修法明確要求生產者須負責處理設施不足之問題：有些回收物或回收過程衍生的廢棄物根本沒有合適處理設施，這點也應要求生產者出來面對。比如近年因為空污法加嚴導致廢輪胎去路不足而堆積如山，只見環保單位急如熱鍋螞蟻，卻未見生產者出來面對；又如廢車粉碎殘餘物（ASR），由於其含高量的氯與溴，眾多焚化廠操作業者怕爐子燒壞不願收受，少數焚化廠在政治壓力下不得不收受，卻因此一年停爐維修數十次，處理量能大為降低，成為引發近年垃圾危機的關鍵因素之一。結果環保署基管會並未積極要求生產者出來面對，反而出面幫生產者把應負的回收清楚處理成本外部化：要求各縣市焚化廠分攤，否則就削減補助，讓這些不適燃廢棄物堂而皇之進入各地垃圾焚化廠。我們認為，環保署該做的，是要求生產者在一定期限、技術範圍、設施規模內，設置可處理這些廢棄物的適當設施，讓生產者正視其生產的物品成為廢棄物後所造成的問題，而非讓生產者繳費後就免除責任，甚至幫生產者省錢；這一點，也應明確入法才是。
比照公告應回收物，建立事先繳費、事後領錢、第三方認證的事廢管理機制：儘管資源回收體系有許多問題，但其由生產者繳交回收清除處理費的機制，讓原本要付費處理的垃圾成為有價回收物，並使回收物處理過程受到較嚴謹的監控，這優點應運用於那些常常被非法棄置或露天燃燒、環境危害程度更高的事業廢棄物。

最後，我們呼籲，行政院高層應正視我國廢棄物管理有許多層面亟需變革、而環保單位量能不足的事實，提供更充分的人力與預算，活化這個體系，以大刀闊斧進行改革。否則光是管個塑膠吸管，行政程序就跑了將近一年，這樣的碎步向前，如何讓人民有感？又如何因應我們面臨的龐大危機？

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