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資源回收場真失火? 假失火? 被忽略的廢棄物非法處理問題

日期: 
2019/05/31 (週五)

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近年資源回收場火災新聞事件感覺愈趨頻繁,政府常以意外視之。但本協會發現,回收場失火新聞出現頻率,和回收市場行情有非比尋常關係;數據顯示有許多失火事件,極有可能是回收商做不下去了;另外,我們也發現,有些根本就是假失火,真非法處理廢棄物,和哪些偷偷露天燃燒廢棄物的不法行為一樣,都造成不可漠視的空氣污染。要抑制假失火或露天燃燒廢棄物行為,我們認為除了要落實執法以發揮空污法第三十二條的嚇阻效力外,也必須從問題根源著手,對資源回收和廢棄物處理體制進行重大變革。

回收市場行情和回收場失火頻率有非比尋常的關係??!

我們整理了從2006年以來回收場失火的新聞事件,觀察到回收市場低迷期間,回收場失火新聞出現頻率也明顯變高。我們以在眾多塑膠回收物中較有價值的廢寶特瓶作為回收市場指標,從苗栗縣環保局網站蒐集2009年3月至今苗栗當地小回收商每月平均的廢寶特瓶收購價(其中只有少數月份沒有數據),同時爬梳2006年以來回收場失火的新聞,所得結果整理如下圖。

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從圖中可看到,2006年到2014年上半年廢寶特瓶行情好時,只有2013年發生一次回收場失火事件,而那年中國剛好實施綠籬行動,禁止不潔廢塑膠進口,導致國內無價值的廢塑膠,例如盛裝生鮮的托盤或包裝盒等平板塑膠容器出口管道受阻。這之間巧合不言而喻!

接著2014年下半年國際原油價格重跌,廢寶特瓶收購價格也隨之大跌,該年下半年就有5次回收場失火新聞事件。2015年起廢寶特瓶收購價首度跌破每公斤10元,該年就發生10次回收場失火,2016年6次,2017年12次,2018年14次,2019年至今就高達9次。目前廢寶特瓶收購價依然維持低迷狀態,不超過每公斤5元。綜觀下來,回收市場行情與回收場失火頻率呈顯著負相關,可以合理懷疑近年回收場屢屢失火現象並不單純!

此外,在爬梳回收場失火事件的過程中,我們也發現某些回收場失火不是因為回收商做不下去,而是疑似從事非法收受及露天燃燒廢棄物的勾當;而且這類假失火或露天燃燒事件不只發生在回收場,更擴及其他廢棄物處理場所以及廢棄物產源。宜蘭某位前環保局長就曾公開指控,有些裝潢業者會在晚上把拆除下來的廢棄物載到偏僻處,放了火後人就繞跑,怎麼也抓不到,令人頗為困擾!

這些失火事件不管是意外或蓄意,都會對空氣造成嚴重污染。因為任何火場上所燒的東西,不管是工廠的管線設備、建築物的家具裝潢、回收場上的回收物或非法堆置場上的廢棄物,常常含有氯等鹵素與各種重金屬,當含氯物質和碳氫化合物一起燃燒,就會產生戴奧辛,燒不掉的重金屬,也會因火場高熱而釋出。國際組織「國際消除持久性有機污染物網絡」(IPEN)在2006年曾發表一篇報告,提出森林火災、農業廢棄物與家戶垃圾露天燃燒、掩埋場或堆置場火災的「戴奧辛排放係數」建議值。經過與2018年基隆焚化廠戴奧辛排放係數的比較與換算,我們發現露天燃燒垃圾或回收場火災現場的戴奧辛排放濃度,約為我國焚化廠戴奧辛空污排放標準的6.5-7,440倍!

空污法修法了,還是罰不到失火的回收場

要如何抑制這些真假難分的失火事件呢?我們認為首先要讓行為人感覺得不償失。所幸2018年修正通過的空污法第32條,禁止發生「管理不當產生自燃…致產生異味污染物或有毒氣體」的情形,違法者如果是個人,罰新台幣一千兩百~十萬元;如果是工商廠、場,罰新台幣十萬~五百萬元。因此照理說污染關係人無法再以「非故意」的理由規避應負擔的責任。但我們卻發現執法上又是另一段故事。

我們以今年三月到五月,分別在台南新化、彰化線西、台中后里的三場資源回收場或廢棄物處理廠大火為例,來看地方主管機關的執法情形。這三場火災都延燒十餘小時以上, 讓鄰近社區居民怨聲載道,但只有台中的案例被地方主管機關以違反空污法第32條處最高罰則五百萬元,其他兩案,台南市府只罰了十萬,彰化縣府也僅以違反空污法第33條「未於火警發生1小時內通報主管機關」的事由裁罰十萬,並表示要等檢測資料出爐,看是否有造成空氣污染才會再行裁罰,最後他們表示檢測結果沒有超出空污標準,故無法以違反空污法第32條進行裁罰。這場火災至少燒了16小時,竟還需要檢測才知道有無異味污染,且黑煙漫天,竟檢測不到污染物,令人相當質疑。

另外,台中市府對於五月發生的廢輪胎廠大火的處理表現雖然明快,但最近一位台中市民向我們表示,其附近一家工廠放置回收物的區域失火,但工廠老闆以移工亂丟菸蒂作為失火理由,而稽查人員也明快接受老闆說法,並表示須等老闆具體指出是哪位移工後,才會以違反空污法第32條裁罰「個人」1,200元,而不是罰「工廠」至少十萬。從上述案例中,可看出地方政府對這種空污行為的縱容。

會發生這種荒謬事件,其一,環保署自去年空污法修法通過至今,還沒有接續修正該法裁罰準則,因此各地方政府執法尚無明確準則可循。其二,空污法第32條第1項第3款的要件除了「管理不當產生自燃」,還需要「致產生異味污染物或有毒氣體」,雖然空保處承辦人員認同我們的看法,認為這兩者有必然關係,不必再舉證,但執法人員仍可說檢測不到異味或有毒氣體,而不予以裁罰。因此我們建議該條款再修法,明確授權主管機關不必舉證是否有污染,就可對任何工商廠場火災進行裁罰,然後再於其罰則中增加一項排除條款:對於這種火災所燃燒的物質,若是極具市場價值,且經主管機關調查得到具體事證,證實為意外而非疏失或管理不當者,減輕其罰鍰,讓真正的意外火警能夠被減輕處分。

從問題根源著手,改善資源回收與廢棄物處理體系

即使地方政府加強執法,空污法第三十二條只能從末端抑制假失火行為,我們認為還需要從問題根源著手,才能有效減少回收物「自燃」或偷偷露天燃燒廢棄物的行為。在此我們有幾點建議:

  1. 訂定基本盤價,保障參與回收者合理利潤:現行環保署向公告應回收物的生產者收取的費用,是直接補貼給處理商,再由處理商衡酌其成本與收益後,分享給回收商。但處理商的成本與收益會受市場波動影響,例如當再生料價格因原物料價格下跌而低迷不振時,處理商收購價格也會調降。在市場風險層層轉嫁之下,越接近回收鏈底層,利潤就會被擠壓的越嚴重。為使這群付出勞力為社會提供物質回收服務的族群,長期保有合理利潤,我們建議應修法授權環保署,為處理商與大、中、小盤回收商分別訂定基本盤價,要求其收購價格不得低於其基本盤價,同時要求環保署補貼給處理商的費率,要有隨市場行情波動而調整的因子,使處理商也不必承擔市場風險;同時應要求生產者按比例分攤回收基金因此而發生之虧損,才能使生產者承接起市場風險。
  2. 產業用料進口須總量管制:中國自2018年初禁收廢紙、廢塑膠等洋垃圾後,在國際間流竄的廉價廢紙與廢塑膠,對國內回收管道的排擠,也是另一種市場風險。要因應這種市場風險,可修法授權環保署,以簡易許可方式,讓這些原本進口不需許可的產業用料,進口總量受到管制,而不會排擠到國內回收物的處理量能;或者,修法要求生產者,以契約方式和處理商約定保證收購量,以保障國內回收物的去路。後者的另一好處是,可讓生產者在與處理商議約的過程中,提早面對可能會導致處理量能不足的眾多因素。
  3. 修法明確要求生產者須負責處理設施不足之問題:有些回收物或回收過程衍生的廢棄物根本沒有合適處理設施,這點也應要求生產者出來面對。比如近年因為空污法加嚴導致廢輪胎去路不足而堆積如山,只見環保單位急如熱鍋螞蟻,卻未見生產者出來面對;又如廢車粉碎殘餘物(ASR),由於其含高量的氯與溴,眾多焚化廠操作業者怕爐子燒壞不願收受,少數焚化廠在政治壓力下不得不收受,卻因此一年停爐維修數十次,處理量能大為降低,成為引發近年垃圾危機的關鍵因素之一。結果環保署基管會並未積極要求生產者出來面對,反而出面幫生產者把應負的回收清楚處理成本外部化:要求各縣市焚化廠分攤,否則就削減補助,讓這些不適燃廢棄物堂而皇之進入各地垃圾焚化廠。我們認為,環保署該做的,是要求生產者在一定期限、技術範圍、設施規模內,設置可處理這些廢棄物的適當設施,讓生產者正視其生產的物品成為廢棄物後所造成的問題,而非讓生產者繳費後就免除責任,甚至幫生產者省錢;這一點,也應明確入法才是。
  4. 比照公告應回收物,建立事先繳費、事後領錢、第三方認證的事廢管理機制:儘管資源回收體系有許多問題,但其由生產者繳交回收清除處理費的機制,讓原本要付費處理的垃圾成為有價回收物,並使回收物處理過程受到較嚴謹的監控,這優點應運用於那些常常被非法棄置或露天燃燒、環境危害程度更高的事業廢棄物。

最後,我們呼籲,行政院高層應正視我國廢棄物管理有許多層面亟需變革、而環保單位量能不足的事實,提供更充分的人力與預算,活化這個體系,以大刀闊斧進行改革。否則光是管個塑膠吸管,行政程序就跑了將近一年,這樣的碎步向前,如何讓人民有感?又如何因應我們面臨的龐大危機?


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