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專家會議陽光 化、政治決策民主化

近來引發社會高度關注的禽流感疫情隱匿爭議,以及行政院匆促宣布將「有條件解禁」添加萊客多巴胺的美牛進口,都凸顯出政府決策體系的封 閉蠻橫,也引發民眾對食品安全與健康風檢的疑慮。在兩起事件中,官方往往以科學作為合理化政府決策的擋箭牌,聲稱「缺乏科學證據證實瘦肉精對人體有害」,或者推稱疫情爭議只是「高低病原判定問題」。

無獨有偶地,美牛與禽流感爭議都暴露現行專家會議與決策模式的限制。首先,科學研究可能受限於當時的提問與技術,也往往具有高度不確定性。舉例來說,目前 沒有專家有能力預測原本就不斷變異的病毒究竟哪一天會發展出人傳人的能力,沒有專家能斷定病毒變異的原因(究竟是自然漂移還是疫苗誘發),各國專家們對於 只有六個受試者的人體研究能否用來推定瘦肉精殘量標準也沒有共識。當政治決策遇上這類缺乏完整科學定論的狀況時,德國環境法裡採用的「預警原則」 (precautionary principle),應可作為政治決策的參考,以避免讓民眾承擔不採取預警措施的未知風險。很遺憾地,在兩起事件中,府院和行政官僚卻寧可在專家共識與精確科學證據形成之前低估風險,或是讓風險個人化,使得健康與安全淪為一個昂貴且未必有保障的個人選擇(像是「你可以選擇吃有機食品或不吃美牛」)。

此外,專家討論過程往往淪為黑箱,由官方片面決定誰是專家,以塑造出專家已達成共識的一言堂;或者如紀錄片導演李惠仁質疑的,利用研究 資源補助來箝制專家 的意見表述。在行政院召開美牛跨部會專家會議過程裡,就數度出現受邀專家公開抗議討論過程不公開,或事後表示會議結論被府院曲解為美牛開放背書,也有專家直指有「被騙的感覺」。美牛與禽流感事件中專家的尷尬角色,乃至前防檢局長主導會議結論的錄音公佈,皆突顯出政策討論與決策陽光化的重要性。倘若真如政府 強調,科學證據為決策的重要基礎,專家會議更應公開透明。政院若能主動公告會議紀錄甚至播送會議過程,不但有助於消除公眾對專家是否秉持專業立場的疑慮, 鼓勵與會專家秉持專業提供建言,更可以成為科普教育與政策溝通的管道,並讓公眾有機會檢視專家與行政官僚的討論與過程,落實行政責任的透明化。

再者,縱使專家學有專精,也未必樣樣皆通。專家對問題的理解與提出的解決方案可能受限於學術專業。舉例來說,病毒學家或獸醫專家有能力 判斷高病原與低病原 病毒,卻未必能完全闡明生產、加工、銷售、甚至跨國運送過程對食品安全所造成的風險。貿易專家與經濟學家或許可以估計美國簽訂貿易暨投資框架協議 (TIFA)對國家進出口產業帶來的利益或衝擊,卻未必考量到健康風險可能加重國家健保負擔。傾向專精化的專家會議往往容易導致將焦點放在狹隘的技術爭議 上,把問題轉化為技術、標準、管理問題,爭論著氨基酸序列、死亡率、毒物殘量標準,而不去檢討工廠化大量養殖、農業藥品濫用、以及國家管制執行的困難所造 成的健康風險。專家與行政官僚因此往往不去探討農民私自採用非法疫苗的結構成因,不去檢討「三管五卡」為何失效,也疏於傾聽消費大眾對食品安全的憂慮。要 避免專家會議淪於技術論爭或背書大會,專家會議應該更為多元開放,政策諮詢討論過程不僅應該廣邀不同專業領域的專家提供意見,更應該開放民間團體與相關公 民代表(作為非學術領域的專家)一同參與討論,積極尋求專業與社會共識。

美牛與禽流感事件所造成的高度社會關注與爭議,暴露了現行政府決策模式與專家會議的限制。不少民眾都質疑在高度民主化的台灣倉促宣布開 放美牛的正當性,甚至懷疑起政府與專家的誠信。當政府越來越強調決策的科學基礎時,如何避免專家淪為不民主決策的護身符,健全化專家角色,提供公共參與的 平台,更是一個民主 社會與政府不能不去面對的重要課題。

◎本文簡版刊載於3月12日立報看守台灣專欄

  • 作者:簡妤儒 /社會學博士候選人、看守台灣協會研究員。
  • 發表日期:2012年3月23日。
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