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水庫生與死-水庫不當管理的缺水危機

作者:李永展﹝看守台灣協會常務理事, 綠色公民行動聯盟理事長, 立德管理學院地區發展及管理研究所教授﹞

南科缺水問題似乎即將靠著強制農民休耕而暫時舒緩,但是全台的缺水危機卻是一個長期水資源不當利用管理的惡果。我們擁有129條河川,主次要河川共50條,若將這些河川連成一線,總計約有五分之二的河段受到不同程度的污染;我們擁有67座水庫,但平均每年減少1460萬立方公尺蓄水容積,相當於一座明德水庫的容量。顯然地,一味地以為多蓋水庫就能解決缺水問題是一個自欺欺人的作法,因為就水庫而言,其所面臨的問題亦如同所涵蓋的面積一樣廣大(目前這67座水庫,集水區的面積廣達5000多平方公里,約佔台灣總面積的十分之一)。

  水庫的問題可分為水、土、林、人四部份,水庫不只是「集水成庫」,更是與土地利用、山林保護、人類活動相互串聯、息息相關,特別是當水的問題牽扯到集水的土地時,如果不當使用與管理,那麼水庫的壽終正寢為期不遠。目前台灣的水庫集水區,由於地質脆弱,加上地形陡峭、颱風季節常發生豪雨、地震頻仍,因此易造成嚴重沖蝕,再加上近年來集水區濫墾、濫建等人為活動與日益盛行的山坡地建築、高爾夫球場與遊憩區的設置及種植高冷蔬菜、茶葉、果樹等活動,致使水庫淤積更為嚴重,而農作肥料與家庭污水排放,更造成水庫優養化,藻類生長數量激增,由此觀之,台灣水庫集水區真是先天不足,後天失調,突顯出來即是管理問題一一浮現。

  國內目前水源水質水量保護區劃設範圍大,又以管制土地使用手段達到維護水源目的,但在現今台灣地區土地使用競爭激烈、土地資源有限情況下,大範圍管制面積似乎顯得資源沒有有效利用與浪費,同時又造成區內住民權益相當大的限制與犧牲,更重要的是在大而無當的管制架構下,反倒使得諸多為違法、違規使用的情況層出不窮,形成更大的管理黑洞。因此在不影響水源前提下,有效利用土地資源並顧及人民權益,土地分級分區管理似是可學習,並引用至國內集水區土地管理的良好方式。

  德國與美國部份地區對於水源區土地採取「分級分區管理」方式。亦即將水源區劃分為不同區域,再依個別區域性質進行不同程度的管制或允許不同產業與開發行為。例如德國將集水保護區內土地利用為不同容許程度(容許程度依個案條件而定),進行分級分區管制的規劃。緊臨水庫及河川之保護帶禁止開發;沿著保護帶外緣設立次要地帶,容許如我國水土保持法所規定之「不涉及一定規模以上的地貌改變」及「經環境影響評估審查通過之自然遊憩區」等;更外圍與水庫有一定距離、開發影響層面較小的地區,則可再放寬許可,例如開放部分影響層面較小的特定區域,許可經營生態旅遊、設立旅遊設施,或發展對水土資源破壞性較低的農業或產業等。

  分級分區管理方式在理念上仍然以維護水質、水土安全為目標,僅是改變全面禁制型態的管制為分區域、分程度的管理,將以往完全禁止的使用管制方式稍微「鬆綁」,但仍在維護水體、水質優良之目標前提下管理土地使用行為。而在分級分區管理之前,應先有全流域的規劃,此規劃必須綜合社會、經濟、文化,以及環境保育等各面向的考量結果,流域的發展與各集水區應清晰定位。而在劃設保護區時,決策者須考慮到各種有關土地使用的利益與需求,進行經濟發展、城鄉均衡、環境保育等利益衡量。最後依全流域規劃與保護區劃設結果,再對個別集水區進行各區內土地管理的分級分區。
水庫集水區的管理是水資源利用極為重要的一環,如果水庫越蓋越多,而缺水問題卻越來越嚴重,這時我們不能「怨天」,卻不能不「尤人」了!

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