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格達費的帳篷與國土規劃

利比亞領袖格達費出國訪問時,喜歡在受訪國搭起帳篷,充當海外行宮,前幾天他出席紐約聯合國大會,又企圖在美國搭帳篷,但是卻無法如願,各地方政府除堅決拒絕外,並要求部份已搭起的帳篷必須立即拆除,其所持的理由乃是該帳篷構造物已經違反了地方政府所發佈的土地使用分區管制法令(zoning code)。

土地使用分區管制是土地規劃與管制的一個主要手段,它為全球大部分國家所採用,此次格達費所訪問的紐約市,碰巧就是該制度的創始地,它於1916年在曼哈頓開始實施後,迅速的為美國其他城市所模仿。都市的土地被分成了不同的使用區,如住宅區、商業區等,各有不一樣的建蔽率、容積率、建築高度等限制。這些限制似乎是與美國憲法中對於私人財產權的保障相互衝突,因此,時常遭到挑戰,但是美國最高法院於1926年經由Euclid個案的宣判,正式宣告它的合憲性,因為這些對於財產權的限制,乃是為了公共利益的目的而來。

台灣於日治時期就引進土地使用分區管制制度,實施於都市地區,至於非都市部份,則是要待1970年代,區域計畫法執行之後,才告正式確立。但是,這個制度的最大缺憾,乃是它過於僵化,缺乏彈性,這使得許多土地開發因此受到限制。晚近為了解決這個問題,許多富有創意的方法被建構起來,但是基本上仍然是尊重土地使用分區管制的理念。

另一方面,與此制度相對應的,乃是實施於英國及極少數國家的開發許可制,英國於1921年陰錯陽差的創造出開發許可制,開發商在開發之前,必須先向地方政府提出申請,在地方政府審查通過後,才得以興建。上述的審查是採個案模式,即地方政府可依不同個案的特性而有不同的決定,因此各個案之間的差異性可能是相當大的。這樣的差別作法雖引來公平性的批評,但卻依舊實施於英國,學者稱,這乃是因為英國有著習慣法(Common law)的法律背景,及地方政府自主的悠久傳統。

我國雖採土地使用分區管制制度,但是卻屢遭土地開發業者的批評,過去在政府減少干預的思維下,在1983年引入開發許可制,運用於非都市地區,而過去由經建會所提出的國土計畫法草案,也都是要運用此制度於未來的土地使用計畫之中。我們將開發許可制視為是單純的技術操作,忽略了其背後支撐的文化、法律及民主因素,這使得開發許可制已經儼然成為財團、建商及地方派系進行土地炒作的最佳工具。

八八風災後,國土規劃成為一個熱門的議題,惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實施經驗的深入檢討,格達費被拆除的帳蓬可否給我們一些省思?

  • 作者:徐世榮(政治大學地政學系教授)。
  • 發表日期:2009年10月6日。
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