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為何龍崎牛埔惡地自然保留區不是劃設為國土保育地區第一類?

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2021年4月,台南市府發出新聞稿指出,龍崎工業區排除私有地後,281.2264公頃國、公有地將成為台灣首座同時具自然保留區及地質公園的自然地景,並於同年7月30日正式公告了龍崎牛埔惡地自然保留區與地質公園,管理機關為臺南市政府農業局。其中龍崎牛埔惡地自然保留區,面積149.0206公頃;1龍崎牛埔惡地地質公園,面積132.2058公頃。2

依據《文化資產保存法》第86 條規定:自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態。至於其指定基準,則為具有自然、保存完整及下列條件之一之區域:

  1. 代表性生態體系,可展現生物多樣性。
  2. 獨特地形、地質意義,可展現自然地景之多樣性。
  3. 基因保存永久觀察、教育及科學研究價值。

而設立地質公園,主要目的除了希望達到保育特殊地質、地形景觀外,同時也希望能藉由地景保育,讓環境教育紮根,也使地質或生態遊憩休閒行為更具環境敏感度考量,利用地方社區的共同參與環境與地景保育而能創造地方感,並促進區域社會經濟的發展。地質公園之指定基準,是具有下列條件之區域:

  1. 以特殊地形、地質現象之地質遺跡為核心主體。
  2. 特殊科學重要性、稀少性及美學價值。
  3. 能充分代表某地區之地質歷史、地質事件及地質作用。

台南市龍崎牛埔惡地自然保留區與地質公園劃設如下圖1所示。

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@台南社大
圖1. 龍崎牛埔惡地自然保留區與地質公園劃設圖

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然而,在2023年1月16日召開的臺南國土功能分區及使用地劃設(草案)龍崎區公聽會上,簡報第39頁中引用臺南市2021年4月30日公告之第2階段國土功能分區示意圖,竟將龍崎牛埔惡地自然保留區與地質公園劃設為城鄉發展地區第二類之二(參見圖2)3,另外刻意把龍崎牛埔惡地自然保留區的位置標錯(比較圖1與圖2,龍崎牛埔自然保留區應該在圖2咖啡色圖示內),這種不依法、不專業的作為,實讓人感到震驚。

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@台南市府簡報
圖2.龍崎嶇區國土功能分區劃設圖。

根據《國土計畫法》第 1 條,其立法目的是為「因應氣候變遷,確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展」;雖是近幾年才訂定的法律,卻是國土規劃的上位法。另外,該法第20條規定了國土功能分區及其分類之劃設原則,則是為「強化土地使用分區之功能,明確界定各功能分區之定位」,使國土能按環境資源特性及發展需要,得到最妥善地規劃,「避免土地使用分區劃分細碎,……定位模糊,導致土地使用管制缺乏計畫指導」。4

《國土計畫法》第20條

各國土功能分區及其分類之劃設原則如下:

一、國土保育地區:依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設,並按環境敏感程度,予以分類:

(一)第一類:具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件,其環境敏感程度較高之地區。

(二)第二類:具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件,其環境敏感程度較低之地區。

(三)其他必要之分類。

二、海洋資源地區:依據內水與領海之現況及未來發展需要,就海洋資源保育利用、原住民族傳統使用、特殊用途及其他使用等加以劃設,並按用海需求,予以分類:

(一)第一類:使用性質具排他性之地區。

(二)第二類:使用性質具相容性之地區。

(三)其他必要之分類。

三、農業發展地區:依據農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形加以劃設,並按農地生產資源條件,予以分類:

(一)第一類:具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施之地區。

(二)第二類:具良好農業生產環境、糧食生產功能,為促進農業發展多元化之地區。

(三)其他必要之分類。

四、城鄉發展地區:依據都市化程度及發展需求加以劃設,並按發展程度,予以分類:

(一)第一類:都市化程度較高,其住宅或產業活動高度集中之地區。

(二)第二類:都市化程度較低,其住宅或產業活動具有一定規模以上之地區。

(三)其他必要之分類。

新訂或擴大都市計畫案件,應以位屬城鄉發展地區者為限。

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@台南市府簡報
圖3. 國土功能分區及其分類之劃設原則國土保育地區第一類。

根據國土功能分區及其分類之劃設原則,我們提出3點強烈質疑:

  1. 依中央法律訂定之劃設原則,國土保育地區第一類的原則如圖3(簡報19頁);根據該原則,龍崎牛埔惡地自然保留區理應劃設為國土保育地區第一類,為何卻成為可做為工業使用的城鄉發展區?
  2. 同樣地,依中央法律訂定之劃設原則,國土保育地區第二類為「具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件,其環境敏感程度較低之地區」;根據該原則,龍崎牛埔惡地地質公園也應劃設為國保第二類,為何卻是城鄉發展區?
  3. 歐欣掩埋場址雖未被指定為自然地景,但也應劃設為國土保育地區第二類,理由為該場址不但具有世界遺產價值的泥岩地形,且經地調所調查,該區有60%土地屬於山崩地滑敏感區;且依據地調所長達20年延著歐欣土地182線的調查結果,該區每年抬升速度2公分/年,為全國抬升速度第二名,屬於簡報第10頁提到的「地質敏感的地方」(參見圖4),符合國土保育地區第二類的珍貴景觀及易致災條件。
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@台南市府簡報
圖4.地質敏感地方應劃設為國土保育地區

但台南市地政局科長在該公聽會上針對我們的質疑,卻是如此回應:

「我們在國土計畫裡面有一個劃設原則,那其實很多狀況它是重疊的,以這個來講,因為這個案例其實是最經典,它在區域計畫法是工業區,也是獎投(《獎勵投資條例》)的工業區,然後因為後來公告,又把它公告為自然保留區與地質公園(是農業局在110年7月公告的)。那以法規來講,它是《區域計畫法》的工業區(參見圖5),也是文資法的自然保留區跟地質公園,在國土法裡它在劃設是有順序的,那坦白講,獎投是排在最前面的,國土自然保留區那個在後面,原來獎投的工業區已經核定了,所以現在還是劃為城二之二,這個工業區的報編,其主管機關在經濟部工業局,經濟部工業局要先把獎投的工業區撤銷,經濟部的獎投許可撤完後,台南市地政局才能依自然保留區將其改劃成國保一。」

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圖5.台南市非都市土地使用分區圖中的龍崎工業區(紅色部份)。

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結語:

1996年,義大利西恩納省週邊的五小城、地方鎮長和市長共同成立了「歐爾恰山谷股份有限公司」(The Val d’Orcia Society),重新審視了當地泥岩惡地的地質價值與地質意義,以整體規劃為方式,在兼顧人文與自然景觀的發展以及當地泥岩惡地的保育下,於2004年以「歐爾恰山谷文化景觀」(Val d’Orcia)之名,成功申請成為義大利托斯卡尼大區的第二座世界文化遺產。

台灣與義大利一樣擁有泥岩惡地形,也已指定為自然地景,但在國土規劃上竟將其劃設為容許工業使用的城鄉發展地區第二類,實違背《國土計畫法》的劃設原則。2019年2月25日總統蔡英文前來視察龍崎牛埔里歐欣掩埋場址的月世界地景,並與居民座談,指示行政院成立跨部會的專案小組,朝兼具觀光、文化等面向去規劃。但至今未見跨部會的專案小組的成立,導致地方與中央面對掩埋場與自然地景矛盾問題時互相推諉,經濟部工業局會主動提出工業區的解編嗎?該工業區管理機關退輔會為向經濟部工業局申請辦理該工業區的解編,發文詢問台南市府該工業區解編後的用途,為何台南市府已讀不回?

試問,全世界又有那一個國家將自然保留區與地質公園劃設為工業區?那一個國家容許自然保留區與地質公園旁有掩埋場?


參考資料:

(1). 龍崎牛埔惡地自然保留區,林務局自然保育網。
(2). 龍崎牛埔惡地地質公園,林務局自然保育網。
(3). 臺南市國土功能分區及使用地劃設(草案)公聽會簡報,台南市政府。
(4). 國土計畫法草案於立法院第8屆第8會期第13次會議的審議文書。

  • 作者:黃煥彰|中華醫事科技大學護理系副教授、台南市社區大學環境行動小組召集人。
  • 發表日期:2023年3月27日。

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