看守台灣 Taiwan Watch

關心環境 尊重生命 看守台灣 永續家園

加州帕羅奧圖山麓自然保留區的故事— — 公民公投買地設置公園與全民公用地權的正義思辨

價值思辨
  1. 帕羅奧圖公民投票買地設置山麓公園
  2. ACLU公民訴訟要求山麓公園開放全民共同使用
  3. 環境服務公眾性的訴求,與環境維持的兩難

山麓公園簡介

山麓公園(Foothills Park)位於美國加利福尼亞州的帕羅奧圖(Palo Alto)市內,佔地 1,400 英畝,毗鄰波托拉谷(Portola Valley)、洛斯阿爾托斯山(Los Altos Hills)、皮爾遜 - 阿拉斯特拉德羅保護區(Pearson-Arastradero Preserve)和洛斯特拉科斯開放空間保護區(Los Trancos Open Space Preserve),綿延數公里的小徑穿過叢林、林地、田野、溪流、湖泊,是加洲灣區居民最喜歡的自然公園。由於面積寬廣及管制入園人數,野生動物多,鹿與土狼是常見的動物;也可能會遇見山貓。

從1969年到2020年,只有帕羅奧圖的居民或城市僱員及其居民邀請的賓客可以進入,這一限制引發了「數十年」的爭議,並引發了2020年的ACLU(美國公民自由聯盟)訴訟。該公園於2020年12月17日向全民開放。2021年2月21日,市議會決議將山麓公園更名為山麓自然保留區,並於同年4月8日正式生效。1

20221103-node1486-01-theme.jpg
@黃煥彰
山麓自然保留區。黃煥彰攝。
20221103-node1486-02.jpg
@黃煥彰
標本館。黃煥彰攝。
20221103-node1486-03.jpg
@黃煥彰
在地野生動物標本。黃煥彰攝。

<!/*#############################*/>

山麓公園(Foothill park)歷史與爭議

西元1958年,當地醫師Russel Lee,同時也是帕羅奧圖醫療院所的贊助人,願意將其名下約1,194英畝的土地,以每英畝1,000美元的價格賣給帕羅奧圖市政廳,做為公用保留區。之後市政考量要做整體規劃,可能需要更多土地面積,最終敲定的預售面積為1,400英畝,總價130萬美元(相當於現今1010美元)。此筆費用,對當時的市政廳仍是筆龐大的負擔,為了維持購買決策的公平性,市政廳於1959年五月舉辦了公民投票,看是否要完成這筆土地購買案。最後結果,同意購買土地的居民,以62%(10,539票)的贊成比例,完成了山麓公園的土地購買,成為該市購入的公用土地。2,3

而埋下當地居民使用限制令的起因,也在這時產生。當時帕羅奧圖市曾向毗鄰之波托拉谷及洛斯阿爾托斯山等兩座城市,提出一起出資購買經營的提議,卻遭到否決,只能獨自扛下經營改善的重擔。爾後,山麓公園在1965年改建完成,並在1969年開始限制公園僅開放給當地居民使用。禁令主要用以保證公園的自然資源可被有限的使用,而維持一定的品質。而其中占地90英畝的開發區域內,其公園設施及野餐設備,也可以讓當地居民優先使用。2,4

20221103-node1486-04.jpg
@黃煥彰
公園設施與野餐設備。黃煥彰攝。

<!/*#############################*/>

「部分開放」的契機

山麓公園不予開放,除了為了保障市民權益及預算考量外,帕羅奧圖市有鑑於同樣位於加利福尼亞州內之兩座保留區及郡立公園— —牧場聖安東尼奧郡立公園暨開放空間保護區(Rancho San Antonio County Park & Open Space Preserve)及皮爾遜-阿拉斯特拉德羅保護區——所遭受的過度擁擠及過度利用的事實,因此在公園開放使用權上,一直持保留態度。美國黃石公園過度使用後,使自然服務品質降低的氛圍,也一直讓帕羅奧圖市引以為鑒。2

然而,由於預算經費的不足,山麓公園的前門管制也逐漸寬鬆,前門的駐守狀況由每日皆有,降到僅實施於周末及假日。而促使公園「部分開放」的真正的轉變,始於加州海岸保護區(California Coastal Conservancy)及聖克拉拉郡(Santa Clara County)願各別支付一百萬美元予帕羅奧圖市,使該市可以購入13英畝來自於「中半島開放空間信託」(Midpeninsula Open Space Trust)的土地,用來使阿拉斯特拉德羅保護區更加完整。做為交換,帕羅奧圖市答應設立一條位於山麓公園內的步道給公眾。此步道被命名為「灣脊步道」(Bay-to-Ridge trail),可完善美國國家公園管理局(National Park Service)推行的灣區山脊步道建構計畫(Bay Area Ridge Trail projects),使原有延續舊金山灣(San Francisco Bay)沿海稜線的步道,可穿越山麓公園,直至天際嶺開放空間保護區(Skyline Ridge Open Space Preserve)。灣脊步道因此成了山麓公園內非市民可使用的步道,雖使用上不如由正門而入的方便,但在當時卻已是公園設立後的一大轉變。2, 4

20221103-node1486-05.jpg
圖片來源標注,EX: @黃煥彰
在灣脊步道上健行。黃煥彰攝。

<!/*#############################*/>

被推上風口浪尖的開放權爭議

然而,自1969年就被定義為帕羅奧圖市民獨享的山麓公園,卻在2019年後兩股大環境的趨勢下,被推上了風口浪尖。一是來自於2019年後爆發的COVID-19 疫情。長期的封鎖與不便,造成了都市人口對於都市綠地需求的暴增。帕羅奧圖市也不例外,自疫情爆發後,其內的皮爾遜 - 阿拉斯特拉德羅保護區就持續受到過度使用的遊憩壓力;連山麓公園本身,也比疫情前多出了136%的使用率。供不應求的自然綠地,引發外界質疑山麓公園禁令的合理及合法性,開始訴求公園的開放。4,5,6

另一個原因,則是一直隱藏於美國大制度下的種族議題。2020年3月,黑人女性Breonna Taylor先被執法過當的警員誤殺,接連於2020年5月,黑人男性George Floyd也被白人警員執法過當致死。這些案件強化了美國內種族問題的緊張,牽連掀開了帕羅奧圖市種族隔離歷史的傷疤:1920年的帕羅奧圖市商會(Palo Alto Chamber of Commerce in 1920)決議將市區劃分出東方人和其他有色人種的居住區,並與白人的居住區域區隔開來,最終造成紅線區(redlined neighborhoods) 註1的存在。當種族隔離區域劃分後,該市不動產商繼而使用「街區房地產跌漲牟利」(block-busting)註2這種惡意營銷手法,使種族隔離狀況深化。這些歷史使得帕羅奧圖市沾上了種族歧視的原罪。山麓公園的限制,也彰顯公園使用權幾乎不在僅占市民比1.6%的黑人手上,因此,2020年以後,山麓公園的禁令零星引起以種族隔離為題的抗議活動,然而園方強硬驅離人群的做法,更使人認定禁令的存在,即為帕羅奧圖市執行種族歧視行為的延續。7,8

註1. “Redlined neighborhoods”是指美國實行種族隔離制度時,都市計畫地圖上以紅色標定出的高風險區域,指出該地區人口素質及經濟狀況偏低。在這區域中的人通常也是銀行借貸的拒絕往來戶,因此貧困狀況更加惡化。

註2. “block-busting”為一種房產買賣手法。藉由刻意引入非裔美國人住進不動產商想投機營利的區域,使當地白人在排斥的心理下以低價賤賣房,藉此使投機客能以市價較低的價格買到房,調漲後再轉手賣給本身也不太想居住於白人區的有色人種,藉此營利的惡質營銷策略。

<!/*#############################*/>

開放決策的拖延

其實早於2018年10月,公園方和旅遊公會(Recreation commission)協力組成了委員會,擬定逐漸鬆綁進園的策略,並於2019年11月完成前驅計畫初稿,預計在維持1000人次/日的限制條件下,同意其中開放50人/日非當地居民的申請,但申請者需繳交 6美元/人 的入園費用。

此議案卻遭到議會一再擱置延宕。2020年6月,議會先以5:2投票結果使此議案延期審查。同年8月3日,同樣以5:2的投票比,再次使此議案束之高閣。市議會成員Tanaka指出,議會非刻意擱置此計畫的審查,而是為了處理COVID-19疫情所造成的市政問題,佔據了他們大部分的時間。但是事實上,即便八月份市議會的審查,也僅是在前驅計畫內增加附加條款,而非針對前驅計畫執行上的批准。顯然市府人員無心將前驅計畫視為終稿,並在市議會上獲得執行批准。

而2020年8月議會對前驅計畫所做的「附加條款」,即為條列出開放大眾使用後,需增加的監控設備、野餐區升級、公廁清潔維持,及更多的人員增設等需求; 而此些需求將衍生出約20萬美元費用。同時,市議會投票通過此前驅計畫必須符合稅收中性(revenue neutral)原則,即要求非市民所需支付的入園費用,需要補足20萬美元的缺口,前議會成員McCauley認為,「這無異於維持公園不開放的狀態」。

市經理(city manager) Ed Shikada也不認同20萬美元的費用需全由非市民買單,他指出,早在審查前驅計畫前,山麓公園就面臨需要道路修築、廁所重建及舊橋梁修繕等問題。這些預算同時在2020八月會議時被提出,與前驅計畫無關,但已高達約210萬美元。

然而反對公園開放的市議會成員Tanaka,及其他投出5票支持稅收中性的代表,提出前驅計畫另外衍生出的20萬美元需求,無異是在受到疫情衝擊已吃緊的市政預算上雪上加霜。「我們都已經必須停駛中年級學生的接駁校車了」,Tanaka指出,「難道為了開放公園,我們需要解聘其他人員,用來應對這增加的預算?」

但市議會成員Alison Cormack在2020年八月議會中,曾提出過可代替稅收中性的方案。他提議前驅計畫所衍生的20萬美元費用,應該可由市府高達744,000美元的COVID-19預防基金(Uncertainty Reserve)中提撥。因為該基金本來就是為了推動公眾服務計畫而增設。而這觀點當時並不被市長Adrain Fine所採納。4

除了經費的問題,對於環境的考量也是使前驅計畫審核僵持不下的原因。光是還未對外開放,疫情帶來的人潮就已使山麓公園面臨噪音及寵物排遺清理不善的環境問題。反對開放者藉此一方面搖著經費不足的旗鼓,一方面卻又提出公園開放前需進行所費不貲的環境評估,即便公園方和旅遊公會(Recreation commission)都認為沒有必要。5,7

委員會的理由,為歷年來公園一直處於低利用狀態。近20年來,公園參訪人數一直維持在約152,000人/年。雖在1970年早期,公園參訪人次一度高達372,000人/年;但在80到90年代以降,就逐步降低到一定人次。而記錄上,公園因日參訪數超過1000人次而須介入關閉的時間點,已在1998年。基於此,原本提出前驅計畫的委員會成員,其實不建議在前驅計畫外,做額外的環境調查。4

總之,在前驅計畫審核的期間,贊成與反對的人馬各執一辭。但現實層面上,前驅計畫在加上一連串難以實現的但書下,似乎轉為遙遙無期的空談。最終,希望公園開放的群體,無法期待在市議會討論上得到建設性的改變,遂改走法律路徑。4, 7

<!/*#############################*/>

訴訟與和解協議

2020年9月15日,北加州 ACLU 基金會聯合律師 Munger, Tolles & Olson LLP、代表全國有色人種協進會聖何塞/矽谷分會(NAACP)與居住在帕羅奧圖和無法進入公園的鄰近社區的 10 名原告,一起在聖克拉拉郡高等法院(Santa Clara County Superior Court)提起訴訟。訴訟中的原告聲稱僅限居民的政策是違憲和歷史性種族歧視的行為,同時也侵犯了行動自由、言論自由和集會自由。4, 9

針對違反行動自由部分,訴訟觀點為,山麓公園既為市府購買地,在名義上仍算公共用地, 如舊金山金門公園(Golden Gate Park)及大學大道(University Avenue),而這些地區都是開放大眾使用的。而非市民入山麓公園,就會被指控為輕罪犯(misdemeanor),最高會被判達6個月的刑期,及1000美元的罰金。如此嚴罰的禁止令,卻並非基於考量人生安全等原因設定的,因此違反憲法對人民行動自由的保障權。4

而針對帕羅奧圖市大部分市民宣稱,早期相鄰兩市拒絕合資,且公園用地是使用市府通用基金(General Fund)購買,而非聯邦資金,故可視為市民財產。北加州 ACLU反駁,當時波托拉谷,及洛斯阿爾托斯山為較為新興的城市,並無力支付當初索求的經費。再者,帕羅奧圖也拒絕了在1964年(公園完工前一年)聖克拉拉郡(Santa Clara County)願意提供的50萬美元補助費。這是一筆相當優渥的補助費用,但接受此聯邦基金也就代表此公園需要開放給大眾使用。因此,當初塑造的孤立無援,並非如帕羅奧圖市宣稱的如此理直氣壯,反倒有點刻意為之。

而公園禁令違反了言論及集會結社自由的依據,則是針對2020年夏天,公園禁止非市民進入進行有關種族議題的抗議活動。這使公園的禁止令凌駕於憲法保障的集會遊行權利之上。公共用地本應可讓人民舉辦需要的活動,然而山麓公園的禁令,卻禁止了非市民行使該權力。4, 8

在訴訟壓力下,2020年11月1日晚間,議院終於以5:2比例,投票通過公園開放權,預計最快於當年12月17日執行。一開始會先限定90天試驗期,每天開放人次為750人,再慢慢放寬每日人次至1000人。10

市議會並向訴訟方提出和解協議。協議條款中同意取消原先僅限市民可使用公園的限制,並且接受法院的永久命令,向所有人開放公園,不再審核入園人士的居住地區。雖有帕羅奧圖市民舉辦反對議案之公投,但在於11月16日截止前,都尚未能蒐集到通過門檻需要的2,600多個連署。最終於2020年12月17日,山麓公園遵循議會決議開放,結束約55年帕羅奧圖將公共土地保留給該城市居民的歷史。9, 11

<!/*#############################*/>

開放後的適應性管理

在2020年底開放公園給大眾使用後,有鑒於公園自然環境的敏感性,公園管理委員會(park commission)及帕羅奧圖市歷史學會(Historical association)一致同意,將山麓公園(FootHill Park)更名為山麓自然保留區(FootHill Nature Preserve),並於2021年四月生效。更名帶來附加利益 ,則可使之後違反規範入園的人,可由「輕罪犯」(misdemeanor)改為罰則較輕的「違規行為」(infraction),較不會有矯枉過正之嫌。4, 12

另外,公園及旅遊公會根據開放公園前期的觀察,提供具體建議給市議會,以即時更動入園規範,如每日入園人次上限、入園年票之價格,及針對低收入戶及身障人士的入園票價折扣。

在公園剛開放的期間內,呈現了大量人潮湧入的狀況。據2020年12月17日至隔年1月2日間的統計結果,拜訪的人次估計約為33,637人,比起前一年尚未開放同期間的5,687訪客數,有顯著的提升。訪客大增隨之帶來塞車及停車位不足等問題。而起始階段也發現許多遊客不循舊有步道,恣意踩踏出新的路徑,造成環境上的破壞。

為了減少環境衝擊及提升旅遊品質,調整入園人數上限,及酌收入園費用,為勢在必行之手段。在市議會及公園管理委員會的斡旋下,山麓自然保留區將單日入園人數上限調整為500人,單日入園費用為6美元,而建議的年票價格,市民為50美元;非市民為65美元;年長者、退役軍官或現役軍人則可享25%折扣;低收入戶可享25~50%減免;而身心障礙人士享有25%的年票費用減免。這些建議於2021年四月起開始實施。

根據公園管理委員會服務部門(service department) 之2021年入園人數統計資料,在新方案實行後,入園人次已經逐漸遞減。在未開始收費的期間,1月時總入園人次為42,000名訪客,為之前同期的321%;3~4月之平均入園人次為27,000人,為之前同期的125%;八月與九月的每月入園人次,則分別為18,847及 18,450人。訪園人數逐漸降低後,交通和停車狀況也都獲得改善,經評估後尚不用實施預約登記規範加以管理。1, 12, 13

而早期遊客脫離步道踩踏園區的狀況,經由立牌警告,及在步道邊拉設圍繩等方式,在2021年底時也已獲得改善。

而公園管理委員會也不斷地針對新的狀況,做經營管理上的檢討與改進,在2022年公園官方網頁的新規範上,更明訂出學生票價的收費方式,並提供免費入園給予退役及現役軍官、身障人士和低年級學生等,讓山麓自然保留區更能便民使用,並發揮其公益價值。1, 12, 13

<!/*#############################*/>

公用地權的正義思辨之旅

如果將山麓公園用地的歷史更往前推,這片廣闊的山林,是屬於原始住民Ohlone的獵場及夏日居所。在乾季時,族人會暫時離開這片沿海岸而築的居所,到上游的溪流或野溪營區暫居,這片祥和的景象,曾存在三千年之久。3

殖民帶入了圈地及野蠻的占領史,搶奪了原始住民的大片土地。而當史蹟褪去,一位無私的醫生Russel Lee,再次將1,400英畝的土地,願以低價販售做公用保留,而帕羅奧圖的市民眾志成城,投票表決購買了一座「屬於市民的公園」。

而環境劣化造成的流行病爆發後,都市人民對公園綠地的需求,再次逼市民或美國大眾,審視「屬於市民的公園」及「獨占公用地權」的道德界線。紅線區的存在,及當時市政廳拒絕聯邦經費的動機,都使原本山麓公園成為公用保留區的美好,蒙上了陰影。

重新審閱山麓公園再次開放大眾,並以山麓自然保留區的姿態呈現在世人眼前的過程,我們可以好好思考,站在正義的角度上,整個過程究竟是剝奪了市民擁地的權力,還是使原本曾和原始聚落和平共存的土地,再次導向了更為正義的使用方式?

在山麓公園開放過程中所引起的激辯與反思,我們都可以細細琢磨,很多部分也可以做為日後經營市有保留區經營管理的參考。在國內某些公園經理管理的做法上,就可看到最後山麓自然保留區管理結果的投影。遊憩可以帶給人民鄉土連結,但同時又會引發生態壓力。而平衡需求的結果,就會衍生出環境乘載人數及收費管理的機制。雖然其人數限制和收費,會造成人民使用上的一定不便,但之中卻包含了永續經營的概念。

而這就是加州帕羅奧圖山麓自然保留區的故事,帶領我們走過的一場公用地權的正義思辨之旅。

< ! --####################-->

資料來源:

1. Available from City of Palo Alto (2022). Community Services- Foothills Nature Preserve. Retrieved at 2022.09.23.

2. Sorman, A. (2013,Jun 30). Foothills Park: Still (mostly) just for Palo Altans. Palo Alto Weekly.

3. Foothills Nature Preserve Interpretive Center. 2021. FootHill Trail Map. City of Palo Alto website.

4. Chien, T. and Hewang, O. (2020. Oct. 1). The farm, pilot and suit: A definitive guide to the Foothills Park controversy. The Talon.

5. Dremann, S. (2020, Jul 29). Open Foothills Park to all? The costs are high, panel says. Palo Alto Weekly.

6. Miller-Rushing, A. J. et al.(2021). COVID-19 pandemic impacts on conservation research, management, and public engagement in US national parks. Biological Conservation. 257, 109038. doi: 10.1016/j.biocon.2021.109038

7. Bartlett, A. (2020. Sep. 17). No access: ACLU sues Palo Alto over decades-long ban of non-residents from city park. SFGATE.

8. Ingram, D. (2013, Aug. 23). An exclusive park in the heart of Silicon Valley faces a racial justice reckoning. NBC News.

9. Bradshaw, K. (2020. Dec 18). No longer exclusive, FootHill Park welcomes residents from outside Palo Alto for the first time. Palo Alto Weekly.

10. By the Daily Post staff. (2020. Nov. 2). Council votes 5-2 to open Foothills Park to everyone. Daily Post.

11. Available from ACLU Northern California (2022. Dec. 16). Settlement Agreement Between City of Palo Alto and Plaintiffs in Civil Rights Lawsuit Opens Foothills Park to All. Retrieved at 2022.09.20.

12. Sheyner, G. (2021. Feb 16,). New name, new rules: Foothills Park is for more changes. Palo Alto Weekly.

13. Sheyner, G. (2021. Dec. 30). Palo Alto considers relaxed rules for FootHill Nature Reserve Entry. Palo Alto Weekly.

  • 作者:陳毓雯|台南社區大學環境行動小組副研究員;黃煥彰|中華醫事科技大學護理系副教授。
  • 發表日期:2022年11月3日。

<!/*#############################*/>