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國產署慘遭產創條例霸凌?! 只能讓售國有地?

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私人公司可以直接圈選國有地劃設產業創新園區,只要依照《產業創新條例》申設,通過環評與土地變更審查程序,國有財產署就必須讓售?只要程序過關,就可以讓國有地合法流入私人口袋,不用有公共利益、公平正義考量??在經濟部《產業創新條例》43條文義不清且國有財產署可能誤解(或假誤解之名)並疏忽自己職守下,大片國有地正透過這樣的管道流入私庫,如此不僅將敗光國產,並將成為財團炒地皮助力,讓國民痛苦指數升高,同時戕害《國土計畫法》立法目標。

據悉,鎧全鐵材公司正依照《產業創新條例》,向台中市府申設產創園區,園區申設場址為位於大甲溪南岸、目前租借給農民耕作使用26.56公頃公有地,其中26公頃為國有地,0.5公頃為台中市府建設局經管之公有地。這塊土地原為河川地,在大甲溪堤防興建後才成為堤內之耕地,對滯洪、地下水補注應有重大價值,且在臺中市國土計畫中屬於農業發展地區第一類之優良農地,周圍是保安林,河川,又有大甲斷層與鐵砧山斷層在兩側,又位於清水、沙鹿和梧棲等三區農業灌溉水水源取水口,實不宜開發。若貿然變更為高強度使用的丁種建築用地(容積率300%,建蔽率70%),成為任何污染性工業都可進駐的土地,將不利於水量與水質的保護,也有違國土計畫農地保護政策。

然而,根據台中市經發局臉書貼文:「鎧全鐵材製品股份有限公司為建立鋼筋自動化加工產線增加產能並提升技術與競爭力,需尋覓完整且寬廣之土地建廠,故依產業創新條例申請設置鎧全產業園區,並已依規定辦理基地勘選及公聽會後,提送可行性規劃報告」,該可行性規劃報告並獲台中市經發局快速審查通過。「為解決產業用地缺地問題,經發局提供行政協助,惟後續申請單位仍須依相關法令提送出流管制計畫、環境影響說明書、環境影響評估與非都市計畫土地變更。」

可怕的是,根據可靠消息,該申請案已取得國有財產署同意:將於本案申請設置完成後,依據《國有非公用不動產讓售作業程序》辦理土地讓售,並由申請區內土地承租人(國有農地承租戶)與利害關係人(代耕人)主張「優先購買權」取得土地後,再加價賣給鎧全。也就是這近30公頃國有地,就將這麼流入私人財團之手!

根據《產業創新條例》第四十三條第三項:「公民營事業或興辦產業人為開發產業園區需用公有土地時,應由出售公地機關辦理讓售,其公有土地面積不超過設置總面積十分之一或總面積不超過五公頃者,不受土地法第二十五條及地方政府公產管理法令規定之限制;其讓售價格,應按一般公有財產處分計價標準計算。」這是否表示只要這些程序過關,國有財產署就得變賣國產,不用考慮這產創園區符不符合公共利益?會不會戕害公平正義?

針對此個案,我們提出如下見解與質疑:

  1. 《產業創新條例》在2010年立法期間,其第四十三條即遭人質疑「要求公有土地逕行讓售,企圖藉以攏絡地方派系」。當時工業局回應,公民營事業或興辦產業人為開發產業園區需用公有土地時,由出售公有土地機關辦理讓售,僅限園區公有土地面積不超過設置總面積十分之一或總面積不超過5公頃者,即當園區少部分土地屬公有土地或面積不大情況下,始可逕行讓售。1也就是說,產創園區土地應以私有地為主,申設範圍內若夾雜有公有地,在面積或佔比不大時,得不受土地法第二十五條及地方政府公產管理法令規定之限制。

  2. 但翻開《土地法》,其第二十五條乃是針對直轄市或縣市所有之公有地,要求「非經該管區內民意機關同意,並經行政院核准,不得處分」,並未限制國有地。因此產創條例四十三條第三項原意是否應為:「出售公地機關辦理讓售時,仍應受《國有財產法》、《土地法》第二十五條、地方政府公產管理法令等土地相關法令規定限制,不能逕行讓售;但直轄市或縣市所有之公有地在面積或佔比不大時,不受《土地法》第二十五條及地方政府公產管理法令規定之限制」,方符合工業局2010年回應之邏輯?

  3. 針對此點,經濟部工業局以「工地字第11000402430號」函肯定此見解:「《產業創新條例》第四十三條第三項規定,僅針對地方政府所管公有土地部分面積不超過設置總面積十分之一或總面積不超過五公頃者,排除土地法第25條及地方政府公產管理法規定之限制,並未針對國有土地部分排除國有財產法規定之適用,故各該國有土地管理機關辦理讓售以供開發產業園區之用時,仍應循國有財產法之規定為之。」

  4. 然國有財產署卻誤解《產業創新條例》第43條第3項規定!該署以「台財產署管字第11000086830號」函表示:「依《產業創新條例》……第43條第3項前段規定,……公民營事業或興辦產業人為開發產業園區需用公有土地時,應由出售公地機關辦理讓售。爰主管機關倘依產創條例相關規定核定產業園區之設置,本署當依法配合提供土地。」這見解顯然不符《產業創新條例》中央主管機關經濟部的函釋,而國有財產署就是根據這錯誤見解,同意將於本案申設完成後,依據《國有非公用不動產讓售作業程序》辦理土地讓售。

  5. 如果「國有土地管理機關辦理讓售以供開發產業園區之用時,仍應循《國有財產法》之規定為之」,那麼國有財產署可以同意鎧全申購這塊國有地嗎?根據《國有財產法》第六章,「國有非公用財產類不動產」只能在符合如下情形時才能辦理讓售:

    1. 有租賃關係者,且符合《出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則》規定之「建築基地」(指訂定基地租約之出租土地)或房屋(包括抵繳稅款之出租建築基地或房屋,依國有財產法42條得逕予出租之建築基地或房屋2),得以讓受直接使用人(49條第一項)。
    2. 經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者,得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人(49條第三項)。
    3. 公營事業有業務需要者(50條。)
    4. 為社會、文化、教育、慈善、救濟團體舉辦公共福利事業或慈善救濟事業所必需者(51條)。
    5. 經政府提供興建國民住宅或獎勵投資各項用地者(52條)。
    6. 基於國家建設需要,不宜標售者(52-1條第二項)。
    7. 有下列情形之一者,得專案報經財政部核准讓售:(52-1條第一項)
    8. 一、使用他人土地之國有房屋。

      二、原屬國有房屋業已出售,其尚未併售之建築基地。

      三、共有不動產之國有持分。

      四、獲准整體開發3範圍內之國有不動產。

      五、非屬公墓而其地目為「墓」並有墳墓之土地。

      六、其他不屬前五款情況,而其使用情形或位置情形確屬特殊者。

  6. 從《國有財產法》的這些條文規範可看出,國有不動產讓售須基於公共利益,或基於情理或歷史因素而讓售給有租用情形之使用人,且通常不會大面積讓售。本案若國有財產署同意未來將依據《國有非公用不動產讓售作業程序》辦理土地讓售,請問是根據國有財產法第六章哪一條辦理讓售?

  7. 再者,根據《產業創新條例》第33條,產創園區興辦人「於提具可行性規劃報告前,應舉行公聽會,聽取土地所有權人及利害關係人之意見」;並「應作成完整紀錄,供相關主管機關審查之參考。」本案土地所有權人主要是國有財產署,當有產創園區興辦人將國有地勘選為場址並舉行公聽會時,國有財產署有沒有派代表出席依法定權責對這塊地的合宜使用以及讓售是否有違反《國有財產法》第六章相關規定或原則表示意見?如果在相關程序開始之初不就其國有地保管維護人的角色表示意見,在其他程序過關後才說依法須配合辦理讓售,這難道沒有失職嗎?這不是把國有地入私庫、圖利財團的責任,嫁禍給《產業創新條例》43條及經濟部工業局嗎?

  8. 另外,經濟部為解決許多工業用地被囤積炒作而閒置不用、需用人又因價格昂貴買不起而大喊缺地的亂象,於2015年起即呼應民間「工業用地只租不售」的訴求,提出「產業用地政策革新方案」,要求新工業區保留20%只租不售,要求各管理單位出售工業區土地時需附加強制買回條款,另外科學園區、加工出口區、農業生技園區已經是只租不售;另外,行政院已進一步指示,未來將朝100%只租不售。4這樣的政策方向,對照2010年完成立法《產業創新條例》,是否後者的42條、43條的讓售規定,已與現行政策牴觸,而有儘速修法之必要??在未修法前,經濟部是否應該要求各公有地主管機關,在審查或配合產創園區設置時,應採取只租不售原則行事??

  9. 按照經濟部工業局對43條的解釋,是希望私人興辦的產創園區,應儘量自行取得私有地,若區內夾雜少量公有地,才由公有地經管機關配合讓售。本案百分百為公有地,是否已不符合這樣的原則?是否身為《產業創新條例》中央主管機關的經濟部工業局,應該發函台中市府與國有財產署,要求中止本案進行?

最後,我們希望立法院能夠儘速重新審視《產業創新條例》,修改42條及43條使符合工業區土地「只租不售」政策方向,讓這類的事情以後不要再發生;並希望立法院與監察院能夠要求國有財產署以公共利益、公平正義為原則,好好依據《國有財產法》制定保護國有財產的規範,限制私人圈選國有地劃設產業園區的行為,不要假依法配合辦理,行圖利之實。



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附註:

1. 〈產創條例影響評析〉,大陸台商簡訊,2010.5.15.

2. 這包括:(1)原有租賃期限屆滿,未逾六個月者。(2)1993年7月21日前已實際使用,並願繳清歷年使用補償金者。(3)依法得讓售者。

3. 整體開發係指「將一定範圍內土地重新規劃整理,配合都市發展政策,設置相當公共設施,改善市民生活品質,而政府以取得的可建築土地來回收開發成本,使公私互蒙其利,其常見方式有區段徵收及市地重劃。」此解釋乃引用自〈臺北市整體開發的過去、現在與未來〉,韋彰武,2019.07.10

4. 〈閒置?缺地?囤地? 工業土地問題一次解析〉,環境資訊電子報,2017年8月30日。

  • 作者:看守台灣協會、陳椒華委員辦公室、 台中海線水資源保護行動聯盟。
  • 發表日期:2021年4月28日。
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