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龍崎爭議:何忍挖斷龍脈,讓廢棄物住聖山?



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龍崎,地處阿里山山脈尾端,是台南東南端的一個偏鄉,再往東或往南,就是高雄的內門與田寮,人口只約四千人,為台南市人口最少的行政區。在可考的歷史中,最早遷居至此的人類,是平埔族的西拉雅族的新港社人,因此它舊名「番社」,後在日治時期的1920年,取較大聚落龍船及崎頂之字,設置龍崎庄,是今日地名之由來。1

雖然對人類來說是偏鄉,但這裡有相當令人驚豔的景觀,也是不少生物棲居之所,卻於2003年被選為事業廢棄物綜合處理中心的場址所在,於是一連串爭議就此而起。


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萬綠叢中一點紅。圖中紅線範圍內為台南市龍崎區,區中紅色部份是為了退輔會的龍崎工廠而撥用為工業區的土地;旁邊土地均劃設為森林區或山坡地保育區。

龍崎區土地面積共64.08平方公里,其中有二十分之一的土地,於1974年為了退輔會的炸藥工廠「龍崎工廠」而被撥用為工業區土地。2這個面積廣達341公頃的工業區,位在龍崎區的牛埔里,定位是國防工業區,由退輔會所管轄,並沒有對外招商,雖然佔地廣,但開發密度並不高。對當地居民與許多生物來說,這是不幸中的大幸。

自1978年起開始營運的龍崎工廠,主要生產的是工礦炸藥,早期是寡佔事業,營運狀況良好,然至 1990年代末,政府開放工礦炸藥進口銷售以及准許大型水泥礦場現場拌合炸藥使用,加上國內環保意識抬頭,大量使用工礦炸藥的公共工程銳減,使其營運狀況受到嚴重衝擊,面臨轉型;32005年,政府決定讓工廠結束營業,開始執行階段性資遣計畫,於2006年將爆破隧道的硝化甘油炸藥停產,2013年2月,採礦用的硝油炸藥也不再製造,生產線全部停擺,就此吹上熄燈號。4

然而,龍崎工廠的轉型之路卻朝向兩種截然不同的路徑。牛埔當地居民大多數認為,「牛埔湖光山色,景致宜人,應善用自然生態」,朝觀光轉型發展;更有當地出身、事業有成的企業家,為了推動這個理念,返鄉參選里長。5但是,卻有另一群人,也看上了這個偏鄉土地。

這另一群人,是為了解決經濟活動的「排泄物」問題,而來到這裡。2000年7月,昇利化工將長興化工委託其處理的有毒廢溶劑傾倒在高雄旗山溪上游,污染了大高雄地區的水源,造成數十萬用戶停水六天。這起嚴重的河川污染事件,突顯了事業廢棄物亂竄問題之嚴重。為解決這個問題,環保署於當年十月成立「事業廢棄物管制中心」,並研擬《全國事業廢棄物管制清理方案》,於2001年初獲行政院核定。在該方案中,要求經濟部負起有害事業廢棄物處理與最終處置設施之統籌規劃、分工協調與推動的責任。於是經濟部研擬了《全國整體性特殊事業廢棄物清理計畫》,並經行政院於同年6月26日核定,規劃於2004年底前分別於國內北、中、南三區,輔導設置應變貯存設施,並分二期設置北、中、南三區的特殊事業廢棄物綜合處理中心,以解決國內有害事業廢棄物處理容量不足之問題。6

在經濟部官員銜命選址、環保署也配合參與下,結果南區的事業廢棄物綜合處理中心的第一期設施,是設在高雄大發工業區,為一座處理有害廢棄物的焚化廠,第二期設施則在當時台南縣長陳唐山的協助尋址下,選在龍崎工業區,設置內容包括一座固化處理設施與日處理量達700公噸的最終處置設施(即掩埋場);而他們看上這塊地的理由主要是他們認為這塊地是泥岩「惡地」,不適耕種,且人煙罕至,是合適的掩埋場址。7


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同樣一塊地,從農業生產價值來看或許是「惡地」,但從其他價值來看,卻是不折不扣的美地。這塊地在地質上屬於古亭坑層,是於中新世晚期(六百萬年前)至更新世初期(兩百萬年前),從中央山脈沖刷下來的泥沙,在海底逐漸堆積形成的泥岩,厚度約達四、五千公尺,後來在造山運動下形成陸地,一面抬升,一面經雨水沖刷侵蝕,而形成類似月世界的地景。8

雖然古亭坑層泥岩區面積廣達280平方公里,分佈在西部麓山帶南段,北起台南玉井、南迄高雄燕巢的丘陵地上,9但並非這個泥岩區到處都有月世界景觀,這取決於泥岩是否裸露,是否有受到人為活動干擾,還有氣候條件等其他因素是否有利於這個景觀的形成。如果泥岩上方有礫石層或土壤的覆蓋,則會有植被生長,讓泥岩不會被雨水沖蝕,如此就難形成這種景觀;如果有人類在上方活動,把它開墾成農田或種植植栽,以人為力量讓它肥沃起來,那它也就不會草木稀疏。而龍崎區牛埔里的這塊奇特秀麗多變的惡地地景,完整、連綿一片,不僅可與最負盛名的田寮、燕巢月世界並駕齊驅,更是我國少見可奪取世人目光的世界級景觀。

從高處俯望,只見許多隆起山丘,雖不高但陡峻10,或長或短,或由東北向西南,或由東向西,像一條條小龍,錯落橫躺大地,在雜亂中,透露著些許秩序。循著眾丘陵間的谷地匯集雨水而形成綿密水網的牛埔溪,則蜿蜿蜒蜒地由北而南注入二仁溪上游。這些丘陵在雨水沖刷下形成一條條蝕溝,像具有皺摺的裙擺般披覆大地;間或有綠色草木攀爬的青灰光凸表面,在陽光映照下,閃爍著金黃色光芒。


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圖左為從高處俯望彷彿眾小龍錯落橫躺大地的泥岩丘陵;圖右為彷彿龍身上鱗片般的泥岩裂痕。

走近一看,泥岩表面在水氣蒸發後龜裂的裂痕,看起來彷彿這一條條小龍身上真的披著鱗片;或尖或圓滑的扁薄陵線,是小龍在風雨淬煉下形成的剛柔並濟的背脊。泥岩夾雜著黃棕色薄層砂岩所形成的一條條紋路,訴說著龍身孕育的歷史;受雨水雕刻,彷彿一具具人偶站立岩壁,被當地人稱為「尪仔上天」的土指,是意欲騎坐龍身飛天的仙人。

眾丘陵間的谷地,除了匯集雨水形成溪流與淺潭外,也長滿了植物,包括生命力強、比較優勢的刺竹、銀合歡,還有許多草生植物,根據環評說明書,共79科211屬262種植物。這些植物群落成了許多生物隱身其中的棲地,包括白鼻心、穿山甲、食蟹獴、野兔、竹雞、鼬獾……,走在其間,蟲鳴鳥叫伴著腳踩落葉的沙沙聲,恬淡的頻率洗去心塵雜思,一股清淨、安祥的氛圍籠罩身心,這是台灣的龍脈,是嫦娥會艷羨的世外桃源,將之比擬為月世界,是小看了它的活潑、生氣與美麗。

我們何忍在這充滿靈氣的地方開腸破肚,掩埋無法與大自然相容的人類經濟活動排泄物?

但他們就能這麼狠下心來。在當時台南縣長陳唐山推薦此處後,身為地主及南區特殊事業廢棄物處理中心(即大發工業區的有害事業廢棄物焚化廠)經營者的退輔會,也同意提供此處土地,於是在經濟部工業局的輔導規劃下,劃出75.4公頃的土地,於2003年初提出「南區(龍崎廠)事業廢棄物綜合處理中心」的環評說明書,並於當年5月就通過環評,開始著手申請經濟部輔導設置同意文件,以及進行諸如水土保持計畫等各項規劃報告。

2006年,在國營事業民營化政策下,這個開發計畫的開發單位轉由歐欣環保公司接手。這家民營公司是退輔會以土地作價持股40%,與台灣歐多貝斯公司合資成立的,仍具有半官方色彩。2009年,歐欣公司以「廢棄物市場機制以及供需情形、市場競爭性等」諸多背景條件自原環評通過以來已不符合現況為由,申請環評變更,縮小開發面積為41.1955公頃,並修正全區配置,而於2010年通過環評差異分析。

這個開發計畫內含一個未來每天可處理360噸有害廢棄物的固化穩定化處理廠,以及每天可掩埋700噸廢棄物的掩埋場,規劃於10年內固化處理與掩埋達187萬方的廢棄物量。掩埋區共分為五區,其中四區為有害廢棄物固化後的掩埋場,一區是一般事業廢棄物掩埋場。總掩埋面積為9.1425公頃,其中有害固化物的掩埋區域為7.2501公頃,所以有害固化物的掩埋區域佔總掩埋面積的79.3%。


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這掩埋場原是經濟部依據行政院核定之《全國整體性特殊事業廢棄物清理計畫》而輔導規劃的,所以它要埋的主要就是各行各業的特殊有害廢棄物,其次才是一般事業廢棄物。要埋的廢棄物包括製程有害事業廢棄物(如電鍍廢水污泥)、有害特性認定之有害事業廢棄物(如石綿、有害性廢觸媒、有害性集塵灰)、脫水污泥、油泥、廢液、廢溶劑、混合五金廢料,還有毒性與種類可能包羅萬象的污染土壤、非法棄置場址之廢棄物,以及經工業局同意或工業局要求處理之其他一般事業廢棄物。11

把這些骯髒的東西,填埋到這充滿靈氣的地方,主其事者的思維邏輯與價值觀,真是令人不可思議。而且他們不但沒有珍惜這奇特景觀,也沒有考量到這塊地的地層,其實也充滿了活力。


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0206美濃大地震所造成的最大水平位移和垂直位移,均發生在距離龍崎掩埋場基地不遠處。

2016年2月6日美濃大地震後,地調所隨即針對震因展開調查。他們在分析餘震震央分布及主震斷層面解的資料後,研判這次大地震的發震構造,「係一個深度超過10公里,呈東西走向,向北方傾斜的深部發震構造,與鄰近區域已知的旗山斷層、新化斷層、左鎮斷層、後甲里斷層等西南部地表淺部之活動斷層無關。」

地調所報告接著指出,此次地震造成的「水平位移最大在龍崎國小,約7.3公分,水平位移較大區域位於震央西側至西北側距離約20-25公里地區。……垂直位移最大在龍船國小,抬升約12.2公分,抬升區域集中在震央西側,左鎮斷層、新化斷層以南至旗山斷層、小崗山斷層以北地區,與水平位移較大區域相近,顯示此區域變形相當劇烈,實際空間上的整體位移量已達14公分左右,由於這個區域存在較深厚的泥岩,地震能量在此區得以地表變形方式轉化呈現,是此區域變形劇烈的主因。……雖然南部地區的地震活動較少,但此地區未來不排除再度發生類似規模的地震。」把地調所的報告對照地圖來看,龍崎掩埋場的基地位置,正位於此次地震活動最劇烈的區域。12


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龍崎掩埋場基地(圖中藍點)位於0206美濃大地震的熱區,這個熱區位在龍船斷層西側(圖中S型虛線),且為六條斷層所包圍。

其實,一條呈拉長的S型、由東北向西南延伸、名字叫「龍船」的斷層,沿著市道182線削過龍崎掩埋場基地東半部的一角;龍船斷層的西側,就是此次大地震的熱區。龍船斷層雖然尚未被地調所公告為活動斷層,但不代表它就不是活動斷層。

台大地質系教授陳文山在立法委員王定宇與陳曼麗於2017年7月舉辦的公聽會中即指出,龍船斷層是屬於「潛移式」的活動斷層,相當罕見。他說,龍船斷層每年都會抬升1-2公分,持續「浮起來」;在南投中寮隧道、花蓮玉里鐵道橋,也都遇到這樣的潛移斷層,即便年年進行工程,都無法解決問題,也因此玉里鐵道橋已經改線,原址轉做觀光用途。他建議,在龍崎工廠廠區內進行至少一年觀測與調查,就可知道答案。13

而且如果龍船斷層是潛移斷層,即使不會引發大地震,也會有放大地震的效果。臺師大地球科學系教授陳卉瑄曾為文指出,「這些多為『穩定滑移區』的潛移斷層,在地震發生時,讓斷層面上的錯動更無障礙的穿越,也就是,潛移斷層可以讓大地震更大!而有許多的觀測證據都陸續發現,在鄰近有大地震發生而伴隨著斷層面的高速滑動時,『穩定滑移區』潛移區可能會轉換成『鎖定區』,使得鎖定區域範圍加大、大地震潛勢增加。」14地調所針對2016年美濃大地震的調查報告,似乎印證了這段敘述。

即使龍船斷層不是潛移斷層,從龍崎掩埋場周遭建築物及道路的位移狀況,也可看到這裡的地質是相當不穩定的。在掩埋場基地東側有個靈隱寺,其寺後擋土牆的支柱即因為地層變形或不均勻抬升而歪斜,地面也有多處裂痕。歐欣公司2014年以協助受到豪雨沖刷致房屋地基流失的附近災民為由,於掩埋場基地東側、靈隱寺西側、與受災居民房屋地基毫不相干的坡地,投入近4000萬元進行水土保持緊急防災工程,結果完工八個月後部分地貌明顯因擠壓而斷裂變形,排水溝渠嚴重龜裂。其實歐欣公司的環差說明書即指出:「研判靈隱寺西側鄰本基地之邊坡,因(龍船斷層的)剪裂帶通過地層較破碎,而正施作水土保持及擋土措施來保護邊坡之安全。」但即使施作了水土保持工程,卻像個豆腐渣般,無法克服地質破碎不穩定的本質問題。15


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靈隱寺後方擋土牆的支柱歪斜(左圖),地面有多處裂痕(右圖)。


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歐欣公司以敦親睦鄰名義,進行水土保持緊急防災工程(上圖),結果完工八個月後部份地貌明顯因擠壓而斷裂變形(下圖)。

如此不穩定的地質,適合做掩埋場嗎?台大地質系教授陳文山指出,這塊地是「活動斷層又有破碎帶…… 若鋪設水泥、不出五年就會裂開,根本不該蓋掩埋場。」16再者,根據美國環保署的規定,填埋煤灰的掩埋場及灰塘不能位於第一含水層、溼地、斷層、地震帶、地質不穩定地區;17那掩埋這些雜七雜八、包括有害的事業廢棄物掩埋場,能位於龍崎這種地質不穩定、可能是活動斷層、地震帶,而且還是二仁溪集水區的地區嗎?即使泥岩透水性低,掩埋場不透水布不會破裂,但當大雨一來,浸泡著有害事業廢棄物的雨水不會溢流嗎?此時難道不會污染下游的二仁溪流域以及仰賴二仁溪灌溉的廣大農田嗎?

我們認同在短期內,國內產業還無法達到零廢棄前,仍需要有一塊地,來收容那些無法循環利用的廢棄物,但是非得要犧牲這麼美麗的處女地、台灣的聖山嗎?難道沒有其他更適當的場址嗎?

其實,在數十年的高速工業發展下,台灣西半部土地早已傷痕累累,有許多被污染的土地,或稱為「褐地」(brown field)。當然,這些地應該加以整治復育,但在有土地開發需求時,尤其是要興建環保設施時,這些地應該優先被考量。

褐地數量之龐大,遠超乎我們想像。這些地不只是環保署公告周知的土壤與地下水的污染場址,還包括許多被非法棄置廢棄物的公私有地,以及許多還未調查其土壤和地下水污染情形的廢棄工廠場址。以廢棄工廠為例,根據環保署資料,在2000年土污法立法前,全國各地大約有十萬家以上的廢棄工廠,這些工廠在停業或土地轉手之時,因為當時土污法還沒有立法,而沒有被課以必須調查土壤及地下水污染狀況的責任。於是環保署於2004年開始,委託顧問公司從中篩出43700家高污染潛勢工廠,並分年進行評估調查,至今只完成2,203家工廠的環境場址評估作業,以及214家工廠(場址面積達410公頃)的土壤及地下水污染調查工作。這214家廢棄工廠的面積就高達410公頃,其中有122家被發現污染,發現率高達50%。如果我們完成這四萬多家廢棄工廠的污染調查,褐地面積會增加為幾公頃呢?18

再以廢棄物非法棄置場址為例,根據2014年報導,環保署委託工研院於2010-2012年針對高雄大坪頂特定區3,281公頃土地進行污染潛勢調查,根據地貌變化,篩選出很可能遭非法棄置的高污染潛勢區共270筆土地,面積達442公頃,其中19%為公有地,81%為私有地。工研院從這些高污染潛勢區中挑出五處調查,結果全都埋有事業廢棄物,其中兩處甚至埋了有害廢棄物。工研院估計這270筆土地共埋了1,300萬立方米的廢棄物,如果全部挖出來清理掉,費用將達數百億元。由於國庫拮据,所以環保署建議大坪頂這塊三千多公頃土地,朝「綠能中心」轉型,其中一千公頃土地用來種電、設置廢棄物中間處理設施以及做為高雄港倉儲用地,另兩千公頃土地可開發為生態公園與生態植物園區。19


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圖中大坪頂特定區中的黃色區塊為住宅區,紫色區塊為學校用地,紅色區塊為商業區,棕色區塊為工業區,綠色區塊為公園用地、農業區或保護區。

然而高雄市政府至今尚未朝這方向做土地規劃,目前大坪頂特定區的都市計畫,無視於這地區的高污染潛勢、無視於高空屋率的現況以及人口減少的長期趨勢,在這個區域劃了許多住宅區,面積將近該特定區的三分之一。讓人住在高污染潛勢區,讓垃圾住在如龍崎、馬頭山這種聖地,這樣的土地規劃方式,不但瘋狂,更是愚癡;而人通常在滿腦金錢時,會處於這兩種狀態。

高雄市的大坪頂特定區,只是眾多非法棄置活動的熱區之一,如果政府好好盤點全國各地的非法棄置場址,還怕找不到比龍崎及馬頭山更適當的場址,來收容廢棄物嗎?

在此講「收容」而非「掩埋」,是因為我們認為,如果政府真的想要推動零廢棄或循環經濟,那麼就不該考慮以掩埋方式來面對至少在短期內還無法循環利用的廢棄物。鑑於未來有可能發展出可以妥善處理及循環利用這些廢棄物的技術,因此把這些廢棄物暫存起來,總比未來還要從掩埋場挖出來還要好,而且也不用把它們和掩埋場覆土分離開來。因此我們建議,在尋找到合適的褐地場址時,可仿效物流倉儲建築設計方式,興建廢棄物室內收容所(其實日本已有類似概念的室內倉儲式掩埋場)。所有要送到這些室內收容所的廢棄物,必須先進行必要的處理,然後桶裝放在棧版上,且桶子材質必須能夠防止廢棄物侵蝕、滲出;桶子上面要標示產源、廢棄物種類、特性、重量、收容日期等資訊。如此,存放在室內收容所的廢棄物,不會浸泡到雨水,因此也就不用怕滲出水會污染了附近的土地,而且密閉存放,不會有臭味、揚塵等問題。如此的收容所,對環境的污染疑慮低,民眾較不會擔心、恐懼,因此更容易找到適合場址。

另外,考量到室內收容所的場址也是有限的,因此政府必須要在這些收容所爆滿前,逐步禁止業界產生那些無法循環利用的廢棄物,也就是要求他們改變製程、提升技術,或者關掉工廠,朝其他方向轉型。

地球只有一個,我們總不希望垃圾淹腳目吧。

世界級特殊自然地景—— 台灣泥岩惡地的獨特性〈〈—— 。。——〉〉活動斷層通過地區可設置有毒廢棄物掩埋場嗎?


附註:
  1. 龍崎區,維基百科。
  2. 龍崎工廠,維基百科。
  3. 〈龍崎工廠〉,《國家檔案典藏新訊》第25期,2016.04。
  4. 〈坐落月世界 龍崎炸藥廠將熄燈〉,自由時報,2013.11.14。
  5. 〈反對掩埋場 企業家返鄉選里長〉,自由時報,2014.09.05。
  6. 〈台灣地區事業廢棄物清理現況與展望〉,黃孝信,經濟部工業局《工安環保報導》第十期,2002.08。
  7. 〈龍崎掩埋場 能否走完最後一哩路?〉,彭幸珠,《遠見雜誌》2017年2月號。
  8. 〈惡地形 月世界〉,陳志鵬,高雄縣鄉土教學服務網頁。
  9. 整個台灣西南部泥岩面積達1014平方公里,而古亭坑層為其中之一,參見《南瀛探索》第二章第四節。根據台灣大百科全書,西部麓山帶地質以沈積岩為主,為台灣主要地質分區之一,包含屈尺斷層以西的整個西部丘陵和阿里山山脈,西與西部平原現代沖積層為鄰。
  10. 根據2003年此開發案環評說明書記載,這些丘陵高程約在48-178公尺間,平均坡度在40%以上,在基地東西兩側周界,甚至有坵塊之坡度達60%以上者。
  11. 《南區(龍崎廠)事業廢棄物綜合處理中心環境影響差異分析報告暨環境現況差異分析及對策檢討報告》,歐欣環保公司,2010.01。
  12. 《20160206地震地質調查報告》,經濟部中央地質調查所,2016.04。
  13. 〈龍崎掩埋場爭議 地質學者:選址確屬活動斷層、人為技術無法克服〉,環境資訊電子報,2017.07.19。
  14. 〈「潛移斷層」安全嗎?斷層動靜之間的學問〉,陳卉瑄,泛科學,2017.06.20。
  15. 〈拆穿歐欣掩埋場的真面目五部曲——豆腐渣工程的祕密〉,黃煥彰,看守台灣,2017.03.21。
  16. 〈龍崎蓋掩埋場 環團學者怒〉,中國時報,2016.08.21。
  17. "Disposal of Coal Combustion Residuals from Electric Utilities", USEPA, 2014.12.19.
  18. 〈全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查〉,環保署網頁,2018.02.13更新。
  19. 〈大坪頂再生計畫〉,科技大觀園,2014.12.19。

作者:
  • 謝和霖/看守台灣協會秘書長
  • 黃煥彰/中華醫事科技大學護理系副教授、台南社大環境行動小組召集人、看守台灣協會理事
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