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誰該出錢清理河川地的非法棄置廢棄物?



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位於二仁溪橋下,於2015年經海浪沖出的電子廢棄物。圖片提供:黃煥彰/台南社區大學。

位於二仁溪下游的台南灣裡地區在1970年代至2000年代初期,非法處理電子廢棄物活動猖獗,不肖業者以土法煉鋼方式處理電子廢棄物,包括為取得銅絲而露天燃燒廢電線電纜的PVC外包覆,而產生含高量戴奧辛與酸性氣體的廢氣,造成嚴重空氣污染,不僅附近學童必須戴口罩上課,甚至有許多婦女因此產下無腦的死胎,當地癌症死亡率也居高不下;又如以酸洗方式回收廢五金中貴重金屬,卻把酸洗廢水任意排放,導致河川水體污染,甚至造成下游養殖區的牡蠣銅含量過高,經學者調查與媒體報導而成為廣受社會注目的氯牡蠣事件,引起民眾恐慌與漁民重大損失;還有把回收處理過程產生的灰渣、酸洗過後的印刷電路板等廢棄物任意棄置河岸,把禍患留給子孫。直到2001年,環保署與改制前台南縣、市政府聯手強力拆除位於二仁溪流域河川行水區與農業區的五十七家違法熔煉廠,嗚咽的二仁溪才逐漸起死回生。1,2

然而二仁溪起死回生之路相當漫長,政府陸續投入了許多經費進行水質改善計畫、廢棄物清理計畫與土壤污染整治計畫,代價不低。比如2012年,台南市政府在環保署土基會補助3.5億下進行二仁溪永寧橋旁同安段污染整治工程,清除約8千噸的有害廢棄物、5千多噸的一般事業廢棄物及約1萬噸的污染土壤,而在這之前水利署第六河川局(下稱「六河局」)也花了大約十多億元清除堤岸電子廢棄物,截至當年總共就花了大約二十億元清除廢棄物。3,4

然而時至今日,在地環團仍陸續發現有部份河段存有電子廢棄物,而透過諸多管道要求清除;其中灣裡同安段一處至今估計仍有一萬噸(五千立方米)被歸類為有害的電子廢棄物仍暴露於環境中,因為台南市政府環保局推說沒有處理經費且無暫存場所,而六河局則只願意負擔清除經費。據台南市環保局委託調查,本案處理經費保守估計需要3.3億元(雖然據以往清理經驗來看,這經費可能高估)。

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位於二仁溪灣裡同安段的廢棄物。圖片提供:黃煥彰/台南社區大學。

這些找不到污染行為人的非法棄置場址,依照廢清法第七十一條,地方主管機關(台南市政府)得命容許或有重大過失的土地所有人、管理人或使用人限期清除處理;換句話說,未盡到善良管理人責任的土地關係人,須負起連帶清理責任。5而在本案中,二仁溪行水區的土地,都是公家機關所有、由公家機關管理,怎麼會找不到經費來清理?而且誰才是當責的二仁溪河川土地管理機關?雖然當年長期容許二仁溪畔非法處理廢五金活動的政府機關,除了河川土地管理機關之外,在地環保局也有執法鬆散之責,但其畢竟是代表廢清法地方主管機關(台南市政府)執法的機關,是廢清法上的公親,怎麼會變成事主,出面說沒錢?

據查,在1998年以前,根據當時的《台灣省河川管理規則》,台灣的河川分成主要河川、次要河川與普通河川,而且在權責上大體是由省政府水利局負責河川的水利建設,地方政府則負責河川的管理工作。在1998年後,才區分為省管河川與縣(市)管河川。2000年精省後,省管河川改為中央管河川,方由經濟部水利署負責管理。6,7

也就是說,二仁溪目前雖為中央管河川,但在早年是由改制前台南縣、市政府的水利單位負責管理,直至1998年後才由省水利局(後來改制為經濟部水利署)負責管理,而二仁溪畔非法處理廢五金的熔煉廠,是直至2001年才被環保署與台南縣、市政府強力拆除。因此,當年容許廢五金非法處理業者在此胡作非為的河川土地管理機關,包括早年的台南縣、市政府水利單位(目前台南市政府水利局)以及1998年後的省水利局(目前的六河局),都難辭其咎,均應負起連帶清理責任。

既然二仁溪畔電子廢棄物的非法棄置者已不可考,台南市政府(環保局)即應依法要求台南市政府(水利局)與六河局限期清除處理,而非像目前分工,是由六河局負責清除,台南市政府(環保局)負責處理。台南市府環保局應負責的是督促這些廢棄物非法棄置關係人負責清除處理,若其不為清除處理,則代為清除處理。

再進一步言之,台南市政府身為當年《台灣省河川管理規則》的地方管理機關與《廢棄物清理法》地方主管機關,於法於理都應為其下屬機關(水利局與環保局)擔起本案連帶清理責任與代為清理責任。今台南市政府環保局以無經費為由而不作為,整個台南市政府豈無經費?連3.3億元都拿不出?不能要求水利局依法負擔清理費用嗎?

3.3億元對環保單位或許很多,但對於不論是中央或地方的水利單位,這負擔就沒那麼重。以台南市府為例,在其2019年度214億資本門歲出經費中,水利局要花的錢達81.9億元,佔了38.2%,遠遠高於其他市府機關;其次則為交通部門的58.9億元,佔27.5%;而環保支出只有0.82億元。再從經常門(649億元)與資本門(214億)並計的863億元總歲出預算來看,台南水利局總共獲得了90億元經費,佔了10.43%,僅次於教育部門的支出(269億,佔31.2%);相對地環保局只有29億元,僅佔3.4%。

再來看經濟部轄下的水利署,其2019年歲出預算139億元,佔經濟部整體歲出預算(517億)的26.8%,中央政府總歲出預算(1.9979兆)的0.69%,其中「重要河川環境營造計畫」就編列了72億元,還高於環保署整體公務預算的50億元。

再從在「前瞻基礎建設計畫」中扮演要角的「水環境建設計畫」8來看,這個八年共2500億元的計畫,設定了四大願景,一是以防洪為主要目標的「安全宜居」,二是「穩定供水」,三是「恢復河川生命力」,四是維持重要水庫有效容量及智慧水資源管理的「軔性調適」。然而水利單位的這些錢,常以河川整治、防洪之名,把河川水泥化,把不用整治的野溪變成排水溝,不但白白浪費人民納稅錢,還破壞了河川生態環境,難道不能撥用或編列部份經費,好好把河川土地上的廢棄物清乾淨,以改善景觀、增進河川遊憩功能,提升水質,「恢復河川生命力」?9

再者,根據水利署為主管機關的《水利法》第78條第5款,「河川區域內禁止棄置廢土或其他足以妨礙水流之物」,而早年的《台灣省河川管理規則》,也禁止「在河川區域內堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物者。」;也就是說,水利單位本來就不是只管河川水利工程,也包括了河川整體環境的維護,而且把廢棄物清掉,提升河川水質,相對地也增加了可用於供水的水量,不是嗎?

而過去在河川區分為主要、次要與普通河川的年代,即使地方河川土地管理機關執法不力,身為中央河川管理機關的水利單位,也有督導之責,況彼時二仁溪為主要河川,是由中央河川管理機關負責河川治理,也就是規劃、興設防洪工程等事宜,中央河川管理機關總該知道二仁溪河川土地被違法濫用的情形,怎能矇眼完全不作為?畢竟,這些非法熔煉業者,是由中央與地方的環保機關聯手拆除,二仁溪的中央與地方河川土地管理機關,那麼長的一段時間裡做了什麼?

如果水利單位,不論中央或地方,能夠整體性地管理河川,善盡河川土地管理機關責任,而不只是以防洪治水、穩定供水為目標,就不會發生目前情況:六河局在明知二仁溪中下游過去非法處理廢五金活動猖獗、許多地點被棄置廢棄物情況下,在規劃、興建堤防時,不去全面調查河川地遭棄置廢棄物與污染情形,而一味把堤防蓋起來,只有在挖到廢棄物時才編經費清除。如果廢棄物與污染土壤清理整治能夠在規劃設置堤防設施時一併考量,會比堤防都蓋起來後才去清理整治還要節省經費,不是嗎?而蓋堤防時,怎麼可能不去檢視要蓋堤防的河川地目前的狀況?

畢竟,不論是由環保部門出錢,或水利部門出錢,都是人民納稅錢,只要用的合理,又有法律依據,就不該持本位主義,而輕忽整體公共利益的優先順序。另外,不論是中央或地方首長,也應主動協調各部門,而非讓不同單位互相踢皮球。以本案為例,因為環保局、水利局、六河局的互相推諉卸責,就蹉跎了近十年,許多原本還在河川地的廢棄物與毒性物質,在大雨沖刷下流入海洋。這叫人們怎麼安心吃台南蚵仔煎?

本案只是二仁溪中下游流域的個案之一,還有許多點位潛藏著廢棄物,亟待在地與中央政府,水利與環保機關聯手整體調查、規劃清理計畫、編列執行經費好好回復河川原本面貌,以維護環境生態品質與食品安全。這經費勢必不低,這也可讓社會大眾好好思考,該輕忽或縱容短視近利、甚至違法亂紀的經濟活動在這土地發生嗎?

常常,像無臉男般的污染者,狼吞虎嚥後逍遙法外;常常,即使我們刻劃出無臉男的面貌,比如十幾萬家的違章工廠,卻被社會大眾手中神聖選票選出的不良民代長期包庇;而得不償失的正是默然的大眾們,還有無法言語只能默默承受的大地母親!


作者:
  • 謝和霖/看守台灣協會秘書長。
  • 黃煥彰/中華醫事科技大學護理系副教授、台南社區大學環境行動小組召集人、看守台灣協會理事。
附註:
  1. 〈戀戀二仁溪〉,黃煥彰,《看守台灣》季刊2002年冬季號。
  2. 〈環保署與台南縣市同步拆除二仁溪流域違法熔煉廠〉,環保署新聞稿,2001.06.28。
  3. 〈環保署舉辦「蛻變重生的二仁溪-環境與人文變遷影像集」新書發表會〉,環保署新聞稿,2018.12.14。
  4. 〈20億的教訓 二仁溪同安段整治開工〉,自由時報2012.03.07。
  5. 依據《廢棄物清理法》第七十一條第一項:「不依規定清除、處理之廢棄物,直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人,限期清除處理。屆期不為清除處理時,直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得代為清除、處理,並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者,移送強制執行;直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」
  6. 參見經濟部水利署水利規劃試驗所〈河川概況〉網頁。
  7. 依據台大社科院政治學系蕭全政教授指導之碩士論文(《臺灣淡水河水系水利政策之政經分析》,趙名揚,2014.05)第19頁附註18:「1965年制訂臺灣省河川管理規則,臺灣河川分類區分為『主要河川』、『次要河川」及『普通河川』,臺灣省政府負責工程治理,之後交由地方負責維護及管理。1998 年修正後,改區分為『臺灣省管河川』、『跨省市管河川』及與『縣市管河川』。2000 年因精省而廢止臺灣省河川管理規則,新增訂為河川管理辦法後,又修改區分為『中央管河川』及『縣市管河川』,惟並未提到『跨省市管河川』,造成淡水河管轄權紛亂,2009 年,經濟部復公告臺灣地區河川區分為『中央管河川』、『跨省市河川』及『縣市管河川』。」第6頁:「台灣省政府水利局時代,...,依據當時『臺灣省河川管理規則』,臺灣省政府水利局僅負責治理工作,不負責管理工作;而縣市政府僅專責管理工作。」附註6說:「治理一詞,水利法規並無明確定義,惟依據現行河川局分層負責明細,治理係指河川區域之劃定、規劃、施工及防汛或搶險工作;管理一詞係指巡防取締、堤防、水門、抽水站管理等行政事務,兩者有別。」
  8. 根據經濟部水利署於行政院第3541次會議中的簡報,水環境建設計畫2017至2024年特別預算經費約2507.73億元,前四年(2017至2020年)經費約791.32億元。
  9. 在本文提到的二仁溪這個案子中,六河局原本也不願負擔經費,是在立法委員協調下,才勉強答應要負擔清除經費。
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