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有信心?世界難度最高的纜車興建案

台中市政府自2009年起,開始規劃一條從谷關出發,途經波津加山,終點為大雪山森林遊樂區之觀光纜車(簡稱「雪谷纜車」)。其中從「谷關站」至「波津加站」,規劃中的纜車行經路線全長約3公里多,高度差為1.03公里,而「波津加站」至「大雪山站」全長約1.8公里,高度差為0.5公里。整段路線共規劃11座塔柱,預計引進雙向循環纜車系統以運作。本文將針對此開發案涉及的環境現況、台中市政府說法、法律、經濟層面以及對環境衝擊,分為數點詳述如下:

一、環境現況、台中市觀光局與顧問公司說法:本纜車規劃由「谷關站」為起點,中途站設於「波津加山」,終點站位於「大雪山遊樂區」。其中「谷關站」到「波津加站」將經過林務局列編之1433號「土砂捍止保安林」,而「波津加站」至「雪山站」將經過台灣黑熊固定棲地。

台中市觀光局表示,本計畫包括主事業纜車興建營運以及附屬事業飯店,約需26.7億元,以促參法BOT(Build–operate–transfer;民間興建營運後轉移給政府模式,引進財團資金。台中市觀光局觀光工程科劉來旺科長表示將以最嚴格方式把關,達到生態與觀光共存的榮景;觀光局長張大春亦表示,「未來雪谷纜車開發需依法辦理環境影響評估,確認無重大影響之虞,才進行後續開發作業。」

而參與探勘的「東昇顧問公司」亦表示,探勘塔柱設立地點時,一定會鑽到岩石層以保證塔柱地基安全。也就是說,在保安林尚未解編的情況下,這些顧問公司、開發單位已經在這片防止土石崩落的林地上到處鑽勘。劉來旺科長表示,一定會鑽到岩盤處,以保障纜車塔的穩固。然而常常必須鑽到地下五公尺、十公尺才找得到穩固岩盤;這不間斷的探勘作業已在某種程度上,對沿途的保安林與黑熊棲地造成負面影響。

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二、法律層面:由於谷關至波津加站,有6個塔柱(P2~P7)位於編號1433的「土砂捍止保安林」,依相關程序,除了提出環境影響評估說明書並通過環評外,同時也必須符合森林法等相關法規要求方得進行。而依交通部於1998 年十二月十日函頒之「非都市土地申請變更編定為纜車及其附屬設施使用之興辦事業計劃審查作業要點」第11點第2款規定:「保安林之土地,非經依森林法第二十五條規定解除者,不得同意變更。」於是台中市政府於2009年開始規畫雪谷纜車後,即積極向林務局申請解編這片保安林。

儘管解編保安林之提案已在2013年十月與十一月遭林管處駁回,但台中市仍然積極推動本纜車的建造:包括2014年三月舉辦環境影響說明會,2014年六月及八月先後舉辦兩場公聽會等。市府網站並表示,希望在今年七月完成環評、 九月招商(不過台中市環保局澄清,至2014年9月25日仍未收到環評說明書),而在此同時持續請工程顧問公司在塔柱預定地進行鑽地探勘岩層深度之作業,其開發的決心可見一斑。

在一邊如火如荼進行環境影響評估的同時,台中市也試圖引用中第二條第2款的解編條件:「經中央目的事業主管機關審查認定為推動產業或公共利益所必要之計畫用地,並經行政院同意」,來突破這片保安林無法解編的「困局」。於是,在此林地仍肩負著國土安全與土砂捍止功能時,市政府上文交通部(中央目的事業主管機關),申請將「雪谷纜車」列為「國家重大公共建設」,並於今年九月經行政院核定。於是台中市政府與相關財團,又朝保安林解編的目標邁進一大步。

然而什麼樣的計畫,才能夠算得上是國家重大公共建設?我們政府是否有一套客觀的標準?經致電詢問相關單位(交通部,國發處)的結果,卻發現相關單位都沒有「國家重大公共建設」的認定標準。東勢林管處人員亦無奈表示,許多開發案都以「國家重大建設」為名,達到解編保安林的目的。因此在「政策層面」已經過行政院核准,然而在「技術面」,解編1433號土砂捍止保安林的決定權屬於林務局:而林務局夾在捍衛國土安全與上層壓力之間的掙扎,即使透過電話亦感受得出來。

從這裡我們可以看到政府決策過程的荒謬。許多政治人物的政見、想法,理應透過主掌相關環保法規(環評法、森林法等)的主管機關理性、科學的評估之後,才能夠上呈高層「核定」;但現在往往是反過來,這些可能不可行、會嚴重破壞環境、威脅生命的政見,往往先經政府高層核定,再送到下屬機關審查。雖然下屬機關仍擁有否決權,但往往為顧及長官面子或為拍他們的馬屁,而積極配合,於是失去了把關時應有的獨立、客觀。

三、經濟層面:查閱2014年六月與八月之公聽會記錄公文,以及公視所提供的公聽會採訪片段,發現贊成雪谷纜車興建的在地居民,均認為數億元的財團資金將為曾遭受地震與水災的谷關地區帶來如昔日般繁榮的樣貌。當地溫泉業者與居民部分贊成此興建案,但也有部分店家認為財團投資飯店與餐廳而產生的競爭,對原本的營運未必有利。在兩次公聽會的開會記錄中,市府對於纜車將經過他們上方的脆弱保安林,卻一個字也沒提到。在資訊不對稱的情況下,抱樂觀態度的當地民眾與溫泉業者卻不知道纜車案即使能為他們帶來當地觀光利益,但卻有破壞土砂捍止保安林之虞。在這兩次公聽會中,和平區博愛里里長亦提到政府應公開詳細資訊,以免當地居民產生疑慮。且不少在地商店要求BOT案中,企業應優先將土地所有人列入優先承租戶,而市府卻無法承諾,只回應會「儘量」與BOT相關企業溝通。

四、環境衝擊面:林務局森林育樂科高宗賢指出,塔柱編號P2~P11, 在地質上屬於非常破碎不佳的設點, 塔柱P2~P6、P7~P10、 P10~P11,沿途經過順向坡等地質敏感區,一定會影響塔柱安全,P2、P6、P9坡度更達30%以上,依建築法為「不得開發之區域」。而林務局主任祕書張彬則表示:原本的波津加步道一向都是登山與賞鳥人士常使用的步道,但為了在波津加山設立中途站,勢必會在當地大量砍伐樹木;塔柱P2~P7更位於「土砂捍止保安林」內。而「土砂捍止」之目的為國土保安與防止土石崩塌,若貿然開發將有危險之虞。另外屏科大臺灣黑熊研究員郭彥仁亦表示,經過十多年的觀察研究,在大雪山附近存有穩定的台灣黑熊族群,為台灣黑熊在北台灣的「棲息熱點」。雖然臺灣黑熊的行動範圍可達一百多公里,然而在城鎮與道路的切割效應下,大雪山附近之黑熊族群其實無路可走。學者估計目前的野生臺灣黑熊數量只剩200~600隻,是瀕臨絕種動物。將來面對開發與營運後的噪音與大量遊客污染,此地的黑熊族群恐怕將面臨生存危機。

五、我們能做什麼?

雖然「雪谷纜車」是台中市政府的開發案,但在未審慎評估而貿然開發後,我們要面對的是谷關此一旅遊勝地、波津加步道沿路台灣野鳥的生存、以及台灣國寶——臺灣黑熊將受到的威脅。若通過(可能是)球員兼裁判的環評,進一部解編土砂捍止保安林之後,難保在地震與水患頻繁的谷關附近地區,在未來可能面臨災害;谷關當地居民在資訊不對稱,以及大財團進駐所造成的的競爭效應之下,未必會得到安全與經濟上的保障與權益。規劃中的纜車光是第一與第二塔柱便相隔超過一公里;在土砂捍止林上頭搭乘雪谷纜車的乘客,若遇到緊急事故時,由於市府並未考量相關應變措施,勢必面臨救援困難的生命安全問題。

什麼叫做「永續」?台灣所剩的資源已經不多了,谷關至波津加山有森林步道,沿路風景宜人;在常有森林濃霧的空中設置纜車,對遊客來說究竟能有多少觀光與教育價值?我們必須認知,在地狹人稠的台灣,我們所擁有的自然資源已十分稀少。我們必須認知,「雪谷纜車案」背後的迴避法律、提供錯誤資訊甚至有圖利財團之可能行為,以及此建設將帶來的社會、經濟、人民安全與自然資源影響。我們可以透過電話支持林務局一向維護森林生態的立場、提供在地人更透明的資訊、以及實行「由下而上的民主」,透過台中市議員候選人表達我們的態度、並快速推動針對臺灣黑熊之「野生動物保護區」之劃設、在未來公佈的「環評說明書」要經審查時,以「公民參與」積極表達立場...等等。我們要的是谷關、波津加山與大雪山區域真正的「永續發展」,而非政府汲汲營營的「破壞式發展」。


  • 作者:孫瑋孜/看守台灣協會 研究員
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