張四立

中興大學資源管理研究所

壹、前言

　　能源問題自七十年代以來，一直是國際與國內政治議題令人矚目的焦點，但是隨著問題本質的動態演進，其問題的內涵亦隨之不同，由最初的世界市場產銷平衡、價格變動及其與經濟部門的互動，到化石能源生產、消費過程中與環境部門的互動及污染排放所造成的地方性（指空氣品質惡化）、區域性（指酸雨問題）乃至全球性的氣候變遷問題。雖然問題內涵、範圍與衝擊層面容或不同，但均以能源的供需為議題的核心，而經濟成長能否持續，多樣化的地球生態能否永續存在，亦以能源的開發利用是否符合整體資源的有效配置為關鍵。以是觀之，能源政策決策品質的良窳，關係著經濟與環境政策目標的實踐，因之個別經濟、能源與環境決策的制定，實應掌握其與其他二部門間之互動效果，方能確保整體資源配置效率的達成。有鑑於京都議定書之簽訂，展現工業化國家落實執行二氧化碳排放減量的決心與共識，亦促使我國開始正視二氧化碳排放的相關問題。而環境問題將是九０年代過渡到二十一世紀之能源政策焦點，此一發展趨勢，顯示我國能源政策的內涵，亦應與時俱進，調整傳統以價格及供需為主的策略架構，在經濟的引申需求定位之外，溶入本土與全球生態環境的現況與趨勢考量，方能符合時代所賦予的使命。

　　二氧化碳是造成全球暖化的主要溫室氣體之一，其人為排放來源中，有97%乃是源自化石性燃料的燃燒。自從工業革命以來，大氣中的二氧化碳濃度已由原來的280ppm增加至1990年的354ppm，由於人類以化石燃料為主的能源型態，短期內不易轉變，以我國為例，在民國八十六年的能源供給結構中，有87%乃依賴煤炭、石油及液化天然氣的化石能源，至於屬於非化石能源的水力及核能，則或囿於開發潛力、或在經濟性、安全性上備受質疑與爭議，未來繼續擴充的可能性不大，但是觀諸國內經濟成長型態，未來仍將採高度成長路線，若能源需求行為無法朝向高效率、低耗能的生產與消費方式調整，則未來的能源供給規劃，勢必仍將以高成長率增加供應，但是此一經濟與能源發展型態，將為環境部門，特別是二氧化碳排放減量目標的擬定與落實執行，帶來極沈重的壓力。如何調整能源的發展型態，使得其能兼顧經濟與環境目標的達成，乃是本文欲探討的重點。本文計分五部份，第二部分將著重能源供需結構之現況與趨勢探討。第三部份將檢視能源使用與二氧化碳排放間之關係，第四部分將指出若干現行能源規劃管理所遭遇的問題，並針對未來能源發展型態，提出建議，第五部分為結論。

貳、我國能源供需情勢的現況與趨勢

　　在台灣的經濟發展歷程中，能源政策在油電產業發展方向、整體能源供給規劃及能源價格政策等方面，所表現的決策品質與執行成效，有其階段性的重要地位，深值肯定，不僅長期確保能源的穩定且充分的供應，而且帶動與能源產業相關聯的產業如石化中、下游及電機、機械製造業的發展，回顧台灣當初由一自然資源極度缺乏的海島型、初級農業之經濟型態，發展成為以出口為導向之世界貿易大國，其中並歷經多次全球性及區域性的經濟危機，但均能維持穩定發展的經濟成長，其中因素固然很多，但是與台灣經濟發展同步成長並落實本土化的發電及煉油技術，長期確保充分且高品質的最終能源供應，誠有期不可抹煞的貢獻。

一、能源供給

　　綜觀台灣過去的能源供給，在民國五十年代中期以前乃以煤炭為主，佔全部供給結構中的50%以上，其後此一比例逐年下降，其重要性漸被石油取代，至民五十六年時，石油佔能源供給比例已超越煤炭（見圖一），至民國六十六年更達到77%的高峰。然而歷經1970年代及80年代初的二次石油危機，在能源多元化的政策之下，石油佔能源供給的比重近年來己降至50%左右，未來預計將進一步降低至40%左右（見表一）。

　　天然氣佔我國能源供給比重最高時亦僅8%（見表一），近年來自產天然氣已逐漸耗竭，而進口之液化天然氣則自79年開始，首先由印尼進口，84年並加入馬來西亞的供氣。由於進口天然氣必須有接收站及儲氣設備，目前除已建成的永安天然氣接收站外，並未有其他接收站之興建規劃，因此亦限制液化天然氣的供應量，在可預見的未來，擴充的可能性不大。核能發電佔總能源供給比例最高時，曾達民國76年的18%，但是在沒有新機組加入的情況下，未來核能發電的比重將隨其他能源供給量的增加而持續降低比重。

圖一、台灣地區歷年能源供給比例（能源別）
資料來源：經濟部能源委員會，能源統計年報

資料來源：經濟部能源委員會

二、能源需求

若由能源需求觀之，則我國能源需求在過去三十幾年間，已上漲近二十倍（見表二），以民國八十六年為例，在7825萬公秉油當量中有41.4%為石油，40.4%為電力，14.6%為煤炭（見圖二），預計未來的需求結構中，電力需求的比重將逐漸擴充，取代石油而成為主要的能源，而煤炭與天然氣的比重，則維持穩定。以部門別觀察能源需求，則以工業部門為主要的能源耗用者，運輸部門次之。住宅部門與商業部門的能源耗用則隨生活水準的提高與服務業產值的擴充而在比例上逐年擴充，若以過去二十年（66至86年）之能源消費成長率觀之，以商業部門11.4%的年平均成長率最高，其次為運輸部門的9.1%。預估未來至民國99年的需求成長趨勢，則仍以商業部門能源需求佔總需求的42%為最高，但較之歷史的成長趨勢，則已降低甚多。

圖二、台灣地區歷年能源消費比例
資料來源：經濟部能源委員會，能源統計年報

資料來源：經濟部能源委員會

三、能源需求彈性的跨國比較

檢視我國過去能源使用與經濟成長間的關係，可以能源需求彈性作為指標，其計算方式為能源消費成長率與GDP成長率的比值，若此比值為1.5，則表示欲使國內生產毛額成1%，則需要1.5%能源投入的增加，故能源需求彈性為一國能源使用效率的重要指標。表三顯示台灣地區能源消費成長率、實質GDP成長率及能源需求彈性狀況，由表中可以發現台灣地區的能源消費，除了民國63年與70年因為正逢第一次及二次石油危機而呈現負成長外，其餘年度皆有幅度不等的成長，近幾年來也擺脫了以往「經濟起飛」時期的高成長率，而穩定于約6%左右的水準。

　　但即使如此，相較於歐、美、日等工業發展國家，我國前兩項成長率略嫌偏高，此乃因國家的工業發展程度和國民所得水準不同有關。另就能源需求彈性值而言（如圖三所示），除和韓國相近外，歷年均較歐、美、日等先進國家為高，究其原因，乃在於我國能源需求結構中，工業部門之耗用能源量偏高，而其中60%以上均投入能源密集工業之能源消費。近年來隨著鋼鐵、石化業之產能擴充，其比例亦有逐年增加之趨勢，但是相對其所創造之實質生產毛額，則約為製造業的20%左右，在全國生產毛額（GDP）之比率約為6.5%（民81年之資料，見表四）。面對未來CO2的減量壓力，不僅能源需求成長必須抑低，能源使用效率，亦必須提高，而耗能產業的能源需求，不論由總量或單位投入量的角度觀之，均須面臨調整的壓力。

圖三、主要國家能源需求彈性值比較
資料來源：經濟部能委會（1994）,台灣地區能源政策

*實質GDP成長率之估計係根據能源委員會「能源政策白皮書（85年）」之預測值
資料來源：1.經濟部能源委員會，「能源統計年報」民八十五年
2.經濟部能源委員會，「能源政策白皮書」民八十五年

資料來源：經濟部能源委員會

參、台灣地區的二氧化碳排放現況與趨勢

二氧化碳排放量的估計方法繁多，不同的估計方法或因在工具上、或涵蓋範圍的不同在結果便有所差距，大體來說，由於化石燃料的燃燒，佔人類活動之二氧化碳排放量的97%（方良吉，1993），所以估算此部份二氧化碳排放量的主要方法，即是掌握化石燃料的使用量以及各種能源使用所排放之單位二氧化碳量，而現有相關研究所使用之諸多估算方法，其間之差異即在於如何合理且正確地估計以上所述兩種數值，而標準的估算方法己先有OCED公佈之溫室氣體排放量估算模式以及1993年底IPCC所公佈之標準方法。我國對CO2排放的估計，目前仍以工研院能資所根據IPCC方法所估計之歷年排放量，較具公信力與系統性。

根據工研院能資所估計之民國79年至85年間之CO2排放狀況與成長趨勢（見表五），在能源消費部門中，仍以工業部門之排放所佔比例最高，佔85年總排放量的51.6%，其次為電力部門的36.9%，運輸部門的16.9%則居第三位。以年平均成長率觀之，則以商業部門的13.8%為最快速，其次為電力部門，而CO2排放總量則以7.2%的年平均成長率成長，其與GDP成長率的比值為1.12，換言之，GDP成長1%，所導致之CO2排放成長率為1.12%。

　　我國的CO2排放以年增率觀之，雖然成長速度驚人，但若以人均排放量之數值與工業化國家相比較，則1990年OECD之平均值為12噸，而我國1996年之排放量僅及其60%，根據工研院的估計，在不採取任何減量措施，而任由經濟追求高成長的情況下，我國約在2010年方會達到OECD於1990年的人均排放水準（見圖四）。至於此一事實對我國面臨國際CO2減量壓力時之隱含意為何，本文將於第五部份深入探討。

資料來源：楊任微，1996年台灣地區能源有關溫室氣體排放統計與分析，工研院能資所研究報告，1997年9月。

肆、能源規劃管理的問題檢討與建議

　　能源財貨具有生產投入與最終消費的雙重性質，在經濟學中，能源需求乃被定位為「引申性需求」，而與勞動力、資本等投入要素之需求有所區隔。事實上，檢視台灣過去經濟發展經驗，能源不論在供給規劃或價格政策上均扮演高度配合的角色，究其原因，主要在於油、電事業均為國營獨占型態，而其管轄無論由事業體本身的營運狀況或能源供需、價格政策的決策與執行單位，均隸屬經濟部的職權。此一行政權責的劃分，在國家追求經濟高度成長的時期，無論在整體資源有效調度運用或政策理念一致性的建立方面，均有其必要性與方便性，此一政策績效可由兩次能源危機時，我國由當年（指民國六十三年及七十年）最終能源消費及實質GDP成長率均呈現負值的重大衝擊情況下，快速的於隔年（指民國六十五年及七十二年）即能重新恢復近二位數字GDP成長率的表現，略見一斑。職是之故，本人認為台灣過去的能源政策在執行歷史階段性任務的表現上，應予肯定。但是也因此，我國的能源政策亦背負許多的歷史包衭，當國民所得提高到重視整體生活品質的水準時，劣質化的空氣品質、自由度不足的油電市場結構、及一再出錯的能源產業的公安與工安表現，加上民眾在NIBY（not in my backyard）心態下對高污染的油電生產事業的排斥，使油電事業頓成眾矢之的，飽受抨擊。無論在能產擴充或設備更新方面，均遭遇技術層面以外的阻力，亦使其經營成本在傳統的內部成本之外，因須支付其他外部成本而大幅提高，從而影響其營運績效，使國營型態的事業經營效率，飽受質疑。此除顯示能源生產事業在民意偏好經濟自由、環境清淨與生活安全的主導下，面臨必須立即進行調整的迫切性外，亦說明主管能源規劃管理的決策單位，其傳統分工與職掌亦面臨檢討與調整的壓力。

綜觀未來我國能源部門的規劃管理問題，列舉其中犖犖大者，包括：

1、內部挑戰與壓力

(1)、國營油電事業民營化將衝擊政府傳統的能源供給規劃與管理方式。

(2)、國內油、電市場自由化，將衝擊國內油、電市場的市場秩序、供給品質、及市場結構。

2、外部挑戰與壓力

(1)、國內油電市場自由化後，國外投資者及相關油品的進口，將衝擊國內油

品自煉能力、現有設備利用率與價格結構。

(2)、氣候變化綱要公約要求各國共同減量排放CO2，我國減量目標的設定， 國內減量義務的分配，將衝擊能源供需結構。

　　這些本來來自內部與外部的挑戰，在性質上及衝擊層面上或有不同，但是將之置於CO2減量政策下予以檢視，可以發現任一事件的處理不當，將對CO2減量產生負面的影響。

　　政府面對此內外雙重壓力，除說明傳統能源以配合經濟成長為首要任務的供給規劃角色，有調整必要，方能在經濟與環境目標間取得平衡外，如何掌握適當且符合經濟效率的政策工具，在不產生不當干預市場競爭機制的情況下，達成國家整體資源（包括經濟、能源與環境三部的資源）的有效配置，乃嚴苛的考驗主政者的智慧，亦是決定台灣未來經濟發展型態與資源配置結果的重要關鍵，深值密切觀察。

　　事實上，在面對CO2減量的政策課題下，各方最關切的議題，應是未來國內能源供需狀況與結構的調整方向。由本文第二部分所引述得自經濟部能源委員會之資料，顯示至民國99年止，規劃中的能源供給將以2.9%的年平均成長率增加，個別能源供給中，又以含碳值相對較低的液化天然氣之年平均成長率5.98%為最高（見表一），觀諸能源需求之預測，亦有相同趨勢（見表二），此一數值，顯示政府未來在能源供需規劃上，期望以抑低需求，從而減少供給為目標。而能源結構的調整方向，亦顯示將鼓勵低含碳能源的使用。吾人對於此一政策方向，持肯定的態度，但是由於未能見到具體的執行方案，因此無法對於此一打破歷史傳統的供需成長情況之實際可行性，妄加評斷，不過由表三中所顯示上述預測乃在未來實質GDP的成長率分別為5.5%（89年至94年）及4.5%（94年至99年）的基礎上計算而得。同時能源消費彈性值亦低於71年至80年的平均值，說明政府乃欲藉由中度經濟成長及提高能源使用效率為手段，達成仰低能源供需的目的。對於此一政策方向，我們亦認為正確，然而畢竟到目前為止，我們並未見到完整的配合措施。因之以下乃針對能源主管機關所可運用以達成整體資源配置效率的政策工具，提供二政策建議。

掌握能源租稅工具，逐步調整能源價格結構與供需結構。我國目前的能源稅費如表六所示，其中屬於稅的部分，其稅率與稅目的規劃主要乃為配合油電事業為國營，為達盈餘繳庫之財政目的，同時簡化稽徵手續，於是有油品及天然氣繳須繳納貨物稅的規定。但是現制一旦在油電事業民營化及自由化後，立即受到挑戰。一方面，此一以財政目的為唯一考量的課稅方式，無法兼顧資源有效配置的目的，甚至對後者產生反誘因（disincentive）效果。以貨物稅為例，其稽徵對象為供給端的油品生產者，既無法用作能源需求端管理的工具，目前稅額的決定亦不以反映資源稀少性或污染性為目的，以致有天然氣須納5%的關稅，而煤炭進口則免徵關稅的情況。無論目前作法的考量為何，在油電市場面臨重組，而CO2減量的工作亦亟需掌握適當的政策手段作為達成資源有效配置之工具的情況下，政府的能主管部門實應被賦予對能源商品課稅的權力，以達成下列的目的：

(1)、利用租稅工具，逐步調整目前不甚合理的能源價格結構，從而發揮修正稅（corrective tax）的角色功能，調整市場原有之無效率與配置扭曲狀態，而達到國家整體資源有效配置的目的。

(2)、利用租稅工具，反映資源（包括環境資源）的稀少性，及污染的外部成本。

(3)、創造新稅目（如能源稅），同時在稅收中立（revenue-neutral）的基礎上，檢討修正整體租稅體制，以使租稅負擔更符合社會公平正義原則，同時為政府開拓穩定的稅收來源。

(4)、為政府推動CO2減量工作，提供具經濟誘因的執行方向。

2、技術性之政策工具，則應強調產業部門的能源查核。同時將現行由上而下，隨機式的查核方式，與產業界為配合國際市場之綠色行銷概念而自發推動之ISO系列環境管理系統相結合，以落實產業提昇能源效率的措施，並確實掌握其節約能源空間與成本。從而據之為基礎作為分配產業CO2減量義務之依據與參考。

註：1.含鉛汽油空氣污染防制費為0.2元／公升
2.燃料煤空氣污染防制費以氣乾基含碳量0.8%為基準
資料來源：經濟部能源委員會

伍、結論與參考

　　全球暖化，全球變遷的問題產生，不僅反映了環境資源的稀少性，亦顯示具環境外部成本的化石性能源，其使用成本的增加，也是現階段在國際能源價格（特別是原油價格）持續低迷的客觀環境下，能源問題之所以是「問題」的關鍵。在這個角度上檢視能源問題，則今日的能源問題已非「原生問題」，而是「衍生問題」。正因為如此，能源問題的本質極易被忽略，能源政策亦極易喪失其獨立性，而淪為其他政策（如經濟或環境）的附庸。事實上，我們也由國內的情況觀察到不同階段，不同政策對能源政策的主導性。但此一發展實非常態。因為能源問題無論由供給端或需求端；科學技術面或行為（社會人文）面；以及時間的靜態（intra-generation）或動態（inter-generation）的角度探究其配置利用的效率與公平問題，均有其特殊的重要性。因此維持能源政策的獨立性與完整性，有助於在傳統經濟與環境政策目標的對立上，發揮其策略性平衡的功能，並可確保政策的延續性及內部一致性。

基於此一認知，本文乃提出以下二論點，作為結語。

階段性、漸進是調整能源結構，以達到經濟永續發展的目的。能源供給規劃需要冗長的前置期作業，因此任何短期、激進的結構調整，事實上有其不可行之處。在CO2減量議題上檢視能源供需的規劃，尤應體認此一限制，並區分短、中、長期的需求與政策效果，務實訂定減量策略與行動方案，一方面避免短期的「過度反應」（overact）戕傷經濟體質與產業長期發展契機，另方面，明確的階段式政策宣示，亦可減少政策的不確定性對產業的生產投資決策及消費者的消費決策所帶來的風險。

正視油電事業民營化、自由化後的市場秩序變動，及早透過修法或立法程序與方式，建立完備的能源法規體系，以釐清政策權責，確保市場秩序的正常運作，及充分穩定的能源供應。 油電事業民營化後，原本由政府完全掌控的一條鞭式供給規劃方式，勢必因為民營業者的進入市場而為計劃中的能源供需結構的實踐能力投入新變數。例如民營的電力公司對於發電燃料及機組的選擇，以及民營油公司對於油品自煉與進口比例的選擇，均有相當的自主性。但是市場自由度的增加所引發的相關議題，例如CO2排放目標的達成，外資的來源與品質，進口能源商品的品質與數量，及能源安全的維護等，易應詳加評估，以掌握問題發展的方向，並作為規劃立法、修法的依據。

總體而言，本文認為在現階段有效的能源價格指標付之厥如的情況下，侈言CO2減量排放或合理的能源結構，極有可能流於數字遊戲的陷阱，訂定既不務實，亦無法保證可行的策略和目標。因此面對隨之而來的國內能源市場結構的變動與國際環保公約的挑戰，我們亟盼國內能源主管機關能掌握正確的政策方向與工具，通盤檢討其角色定位，重新規劃權責分工，方能在舊結構與秩序形將互解之際，快速而有效的建立新秩序，承擔新任務。

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