因應全球暖化與氣候變化綱要公約的策略分析

高成炎

綠黨召集人
台大資訊系教授

1998年3月17日

前言：立法院諸多關心環保議題的委員與環保團體於3月17日，舉辦了一場「因應氣候變化綱要公約的溫室氣體減量協議--永續能源與產業政策研討會」。由於包括行政院長蕭萬長及「聯合國政府間氣候變遷專家委員會」(IPCC)之John Byrne教授都出席此一研討會，因而此會得到媒體相當的關注。而更重要的是地球暖化、氣候變遷將使海平面上升，氣候不穩、颱風暴雨加強、糧食減產，對台灣及全世界都是重大的威脅。此即1992年地球高峰會議後氣候變化綱要公約簽訂，及於去年12月11日京都會議中工業國家達成以1990年為基準年並平均減量5.2%的原因。本文主要對於環保署及能源委員會的對策提出分析及評論。

環保署空保處『我國因應氣候變化綱要公約策略分析』一文，對於二氧化碳減量問題之來源、氣候變化綱要公約之發展及台灣因應之道提出對策。整體而言，此文雖對現況有所掌握，但因對於台灣所可能爭取到之二氧化碳排放量及開始受到減量年限之估計過於樂觀，致使整個對策之有效性大有問題。依筆者之見，若台灣依此對策發展下去，將來受到經濟制裁在所難免。

環保署的估算為在2015年、2020或2025年將二氧化碳排放量控制在2000年水準（二億二千三百萬噸），但因其假設受限年度在2015年之後，致使在2010年時，台灣的二氧化碳排放量高達三億四千一百萬噸，即台灣1990年水準之三倍多，且每人平均排放量達14.34噸。由於OECD國家在2008—2012年間平均排放量比1990年平均排放量下降5.2%，因此環保署所提出之方案，台灣在2010年時之每人平均排放量將為全世界第五名，也就是每人平均排放量台灣由1990年之5.5噸突飛猛進三倍成為2010年之14.34噸之第五名（僅次於盧森堡(27.1)；美國(19.97)；加拿大(16.35)；與澳洲(16.02)）。以台灣毫無國際地位之現實看來，環保署這份對策有等於無，而其最高總量（三億四千一百萬噸）根本不可能為國際社會所接受。

能源委員會於今年3月11日『國家永續發展委員會研討會』中提出『因應氣候變化綱要公約之我國能源策略』，其中能委會對二氧化碳排放量之推估與環保署的數據不同。例如說以2010年為例，環保署的估計為每人平均14.34噸，全台灣總排放量為三億四千一百萬噸，而能委會的估計是每人平均12.14噸，全台灣總排放量為二億九千五百萬噸。依本人之見，不論是環保署的估計值（為1990年排放量之3.13倍）或是能委會的估計值（為1990年排放量之2.62倍），均不可能為國際社會所接受。正如1992年之地球高峰會議以1990年之排放量來作為OECD等第一類組國家之二氧化碳排放量之基準年。而對於台灣或是南韓等新興工業國家的排放基準年最可能會以京都會議的前兩年，即1995年之排放量為基準。依原委會資料顯示，此即人均排放量7.63公噸，比1990年多出38%，而總排放量一億六千三百萬，比1990年多出44%（原委會資料）。

人均排放量的上限應為9.0噸

環保署此策略之問題有三：(1) 以2000年為基礎年；(2) 以2020年為減量期程；(3) 以OECD 24國家1990年二氧化碳排放量之每人平均數12.14噸為推論基礎。我們認為比較正確的策略應基於：(1) 以1990年為基礎年（世界通用）；(2) 以2005年為減量時程；(3) 以OECD 24國家1990年CO2排放量之中數（Median）9.45噸（愛爾蘭、紐西蘭）為推論基礎。

若我們以OECD 國家二氧化碳排放量之中數（9.45噸）再減去京都議定書所承諾之OECD國家整體而言再削減5.2%，則各國之人均排放量之上限應為9.0噸。環保署所謂之「2000年排放量水準再減10%」之案，即每人平均CO2排放量為9噸。環保署認為此數值約為台灣1997年之排放量，且京都議定書於1997年制定，預期1997年可能被列為管制新興工業國溫室氣體排放量之基礎年。我們認為這種說法還是稍微樂觀些，至少台灣的情況是如此。事實上1996年之二氧化碳人均排放量台灣為8.9噸，與挪威8.8噸相當，而挪威已經被要求減回1990年水準（再加上百分之一）。但是，台灣1997年排放量（若計入六輕）平均每人卻已高達10公噸。

況且，工業國家若依照京都議定書減量後，除了美國之外的主要工業國家其每人平均排放量則分別是德國9.8噸、英國9.40噸、日本8.0噸、義大利6.5噸、法國6.4噸。因此如台灣、南韓等新興工業國之人平均排放量被要求在8.0噸（最多為9.0噸）應是合理的推論。即便是往後在「氣候變化綱要公約」的國際談判中允許台灣有所成長，例如爭取到比1995年排放量再增加10%的排放量，則人均排放量將為8.5公噸。換句話說台灣全國之二氧化碳排放總量會被要求管制在一億七千萬噸（170Mt）至一億九千萬噸之間，而非環保署估算之三億四千一百萬噸（341Mt）。

減量年限2005年

另外我們認為台灣受到減量要求之年限為2005年，這是基於如下幾個理由：

  1. 早在1998年科學界之「多倫多會議」就提出2005年將全球二氧化碳減量到1990年之80%之議案。
  2. 「海島聯盟」三十六國努力推動此案且英、法、德、北歐各國都支持。作為一個海島國家的台灣，我們理當如此。
  3. 美國已作大幅讓步，而且美國目前之能源生產力為每公斤油當量2.96美元，台灣為3.5美元，而日、德、義、法油當量為6.37、5.27、7.17、5.22美元，以美國的科技能力要追上日、德、義、法並不難，且美國風力、太陽能豐富。只要美國同意及早減量，全球性提早減量就可能實施。
  4. 以人平均排放量為標準（8或9噸），對於開發中國家並不會不公平，且台灣已是新興工業國。
  5. 全球暖化問題的嚴重性將使限制腳步（2008—2012年開始限制）加速且提前。例如「蒙特婁公約」原定2000年禁用CFC，但CFC已於1996年全面禁用，提早了四年。此例在二氧化碳上亦可能發生。

因此，我們預測「氣候變化綱要公約」對台灣的管制將如下：

  1. 排放總量將會被要求削減至一億七千多萬噸；
  2. 被列管的時程將與OECD國家相同，即2008年至2012年，而且此一時間可能將會提前至2005年。

六輕及濱南案應予取消

而更嚴重的是，在1997年台灣的二氧化碳排放量已經高達一億八千五百萬噸。但是光是台塑的六輕廠就會產生每年二千五百萬噸之二氧化碳。因此六輕一旦全面量產後，台灣每年的的二氧化碳排放量至少高達二億一千萬噸，即人均排放量超過10噸，此比OECD國家之中數高出許多。如何積極的進行減量仍是目前最迫切的課題，而停止佔台灣1990年排放量百分之三十一（31%；即三千五百萬）之濱南工業區之開發乃當務之急，更何況開發濱南工業區的問題還牽涉到七股濕地的黑面琵鷺等生態保育問題。

台灣一向過分依賴石化、鋼鐵、水泥、造紙等高耗能產業。事實上這幾個產業產值低、耗費能源、且排放大量的二氧化碳。以1985年至1991年為例，石化、鋼鐵、水泥、造紙等四產業創造台灣百分之八點二之國民生產毛額（GNP），卻用了全台灣百分之三十七的能源及百分之三十二的電力。再以1997年為例，能源密集工業佔總能源消費比例之百分之三十五，卻只生產台灣6.7%之國內生產毛額（GDP）。應限制此類高耗能產業之擴張，其理甚明。

這些高耗能的產業也同時帶來大量的二氧化碳。1990年時，石化、鋼鐵、水泥、造紙等四產業排放了全台灣百分之四十的二氧化碳。再加上六輕、七輕及燁隆廠，又會增加台灣一九九○年之百分之五十四的二氧化碳。因此，全面停止濱南工業區的開發及六輕的量產乃台灣往後能因應氣候變化綱要公約的當務之急。而最佳抑制高耗能產業成長的政策工具，就是著手實施總量管制與立即開辦碳稅的徵收。

發展再生能源與速用天然氣取代燃煤發電

就能委會的對策，可以說幾乎完全只是因循過去能委會的能源政策而已。台灣目前能源供應的比例為：核能10%；水力3%；天然氣6%；石油51%；煤30%；再生能源0.3%。而能委會所提的能源方案中，總能源消耗成長兩倍多，其能源供應比例為：核能12%；水力2%；天然氣15%；石油40%；煤32%；再生能源0.5%。也就是核能與燃煤各成長2%，而石油減少了11%，再以天然氣成長9%來補充。再生能源之開發毫無進展。

然而，若以CO2之排放量來看，欲產生同樣之熱能所使用的煤、石油與天然氣之比值為：2比1.5比 1.2。因此，能委會所提出的用天然氣來替換石油所削減的二氧化碳並不多。而若以天然氣來取代燃煤，則台灣可以削減1990年二氧化碳排放量之百分之三十四。若再以天然氣發電來取代預定於2010年佔總能源供給12%的10部核能機組（核一、核二、核三、核四與及新規劃的兩部核電機組），只會再增加1990年二氧化碳排放量之百分之二十五。換句話說，若以天然氣全面替代燃煤所削減下來的二氧化碳排放量（1990年的34%），足以用來關閉所有台灣現有及規劃中的核能電廠（1990年的25%）。

打破中油壟斷以降低天然氣價格

目前台灣天然氣之價格為每立方公尺台幣7.5元，而日本則為台幣四至五元左右。這是為什麼天然氣發電的成本在日本及美國比燃煤發電來的便宜，但是台灣卻昂貴許多的原因。我們基本上贊成能源會建議取消天然氣的貨物稅與關稅。但是，這一部份的成本只佔目前天然氣價格的7%左右，影響成本不大。雖然國際市場上，天然氣的供貨穩定，且貨源充足。但是由於中油公司的壟斷下，台灣的天然氣價格卻比國際價格高出甚多。我們認為，除了開放天然氣的自由進口外，同時也應立即的開放中油LNG接收站的共用及租用。這將是目前突破天然氣使用比例過低及價格過高的最快速有效的方法。

我們從再生能源只佔2010年能源供應比例的0.5%一事可以看出能委會至今仍然未能正視太陽能發電之研發及使用的重要性。這是除了調整產業外，最重要的事情，許多長期研究太陽能的學者預測，2010年時太陽能的每度發電約只有台幣2.0元，比燃煤、燃油及核電還便宜。但是原委會卻完全忽視這方面的發展，令人遺憾。

我們對於CO2減量的具體意見如下：

  1. 全數IPP電廠及台電新開發電源使用天然氣，所有燃煤電廠亦限期改成天然氣發電。
  2. 立即開放中油LNG接收站供廠商租用。
  3. 立即依照北歐各國實施碳稅。
  4. CO2列入環評，台灣總量為每年一億九千萬噸。
  5. 進行綠色GNP計劃。
  6. 綠色建築物之推動及交通系統重新規劃。
  7. 推動太陽能之使用，包括太陽能冷氣、太空電廠（而非核電廠）。
  8. 全面檢討現行促進產業升級條例，廢除以租稅減免方式獎勵高耗能產業之發展。

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