王塗發

中興大學經濟系教授

一、前言

自人類歷史邁入二十世紀以來，科技進步一日千里，帶動人類社會經濟活動與工業發展急速擴張。工業快速成長，大量消耗全球的自然資源，對環境生態造成非常大的負面衝擊，導致全球性的環境惡化。其所造成的環境問題相當廣泛，例如臭氧層的破壞、溫室效應（地球暖化）、熱帶雨林及森林的濫伐、野生生物的減少、酸雨、毒性廢棄物之擴散、海洋與河川的污染、水資源的枯竭、…等。這些環境問題將對未來的經濟發展產生制約的作用。有鑑於此，聯合國大會乃於一九八三年十二月決議成立世界環境與發展委員會（World Commission on Environment and Development），並要求該委員會提出一套達成永續發展（sustainable development）的長程策略。

世界環境與發展委員會經過三年的調查與研究，於一九八七年發表一份布蘭德報告書--【我們共同的未來】（Our Common Future），提出環境與發展政策的七大方針以及相關的策略。由該報告書可以看出，環境資源的保育與增強，乃是人類社會維繫永續發展的關鍵。隨後，聯合國乃於一九八八年十一月成立「氣候變化政府間專家小組」（IPCC），對全球氣候變化問題作通盤的探討，評估其影響，並提出因應策略。之後，聯合國又在一九九二年五月，通過「氣候變化綱要公約」（FCCC），並於六月初在巴西里約舉行「地球高峰會議」。會中共有155國簽署「氣候變化綱要公約」，原則性管制二氧化碳（CO2）之排放，希望將公元二○○○年之排放量凍結在一九九○年的水準，並進一步於二○○五年再削減20％。該公約於一九九四年三月二十一日（第50個簽約國遞交認可書後的第90天）正式生效。此後，每年召開一次締約國大會。去年十二月初，在日本京都舉行第三次締約國大會（COP3），並於十二月十一日簽訂具有法律效力的「京都議定書」，規範未來國際間對CO2排放的減量標準。

這次大會獲得幾項重要結論，包括針對38個已開發國家訂出減量標準，將二氧化碳等六種溫室氣體排放量平均削減到比一九九○年的排放量低5.2％的水準。其中，歐洲聯盟、美國與日本分別削減至低於一九九○年的8％、7％與6％。減量期程為公元二○○八至二○一二年。另附但書，言明於明年會議研究排放權交易制度規則、指針等。我國雖非締約國，但將來也同樣會受到規範。因此，政府相關部門感受到相當大的壓力，隨即決定於今年三月召開「全國能源會議」（可能延到五月份）。然而，在一月中工業局召開產業結構調整會議，卻有不少所謂的能源學者反對限制鋼鐵、石化、水泥等高耗能產業的發展，而主張這些高耗能產業未來的發展應由市場決定。此項主張與民間環保團體長久以來要求政府調整產業結構，限制上述高耗能產業的發展，以改善台灣的環境品質之主張完全相左。因此，以調整產業結構為抑制CO2排放的手段是否值得採行，乃引起不小的爭議。究竟政府該不該限制高耗能產業的發展？若不調整產業結構是否能有效抑制CO2的排放？為了因應國際上CO2減量的規範，若非調整產業結構不可，究竟有那些調整策略可資採行？調整產業結構對我國經濟發展的影響如何？這些都是值得探討的問題，也是本文所關注的焦點。由於CO2的排放與產業的生產活動及能源的消費，三者之間關係十分密切，故本文將先分析產業與能源消費及產業與CO2排放之關係，然後才探討調整產業結構的策略以及調整產業結構對台灣經濟發展的影響。

二、產業與能源消費

根據經濟部能源委員會的資料，在過去二十年間，我國最終能源消費量由一九七七年的2,080萬公秉油當量增加至一九九七年的7,825萬公秉油當量，年平均能源消費成長率達6.8％。同期間，平均每人能源消費量由1,248.6公升油當量增至3,626.5公升油當量。就部門別的能源消費來看，工業部門為最大的能源消費部門。在一九七七年，其消費量占總能源消費量的比重高達64.1％，此後雖略有下降，但至一九九七年仍高達57.3 ％。其次是運輸部門與住宅部門。前者由11.0％大幅提高至16.8％；後者由10.3％微增至11.6％（見表１）。在工業部門內，消費能源最多的產業為化工業（以化學材料為主）、非金屬礦物製品業（以水泥為主）、及金屬基本業（以鋼鐵業及煉鋁業為主），其次為紡織業與木竹、造紙業。而工業部門這種消費能源的結構，並未因一九七○年代的兩次石油危機而產生顯著的改善。上述這些能源密集的產業所消耗的能源占全國最終能源消費的比重，一直高達三分之一以上（一九九七年為34.7％）。這種現象可以反映出我國的產業結構並未往節約能源的方向調整。

根據能源會的資料，在過去二十年間，這些高耗能產業所創造的實質國內生產毛額（GDP）占全國實質GDP的比率約在7％左右。因為這些高耗能產業所消耗的能源相當多，但所創造的實質GDP卻很有限，所以導致我國的能源生產力偏低。由表2可以看出，我國的能源生產力僅略高於韓國與最耗費能源的美國，而遠低於義大利、日本、法國、德國等先進國家。在一九九五年，我國的能源生產力為3.35美元／公斤油當量，僅為日本6.37美元／公斤油當量的52.6％，還不到義大利7.17美元／公斤油當量的一半。影響能源生產力的因素很多，包括能源使用效率、產品附加價值率、能源消費結構，以及產生結構等。而其中產業結構不良則無疑是導致我國能源生產力偏低的主要因素。

經濟部顧問日本能源經濟學家稻葉秀三先生，曾一再以日本經驗對我國提出改善產業結構之建言。稻葉秀三曾指出，面對環保問題及兩次能源危機，日本政府的主要應付之道即在於提高能源價格與加速調整產業結構。在一九七○年代末期，日本政府還特別立法，大幅縮小高耗能產業的產能（例如煉鋁業、石化工業、電氣製鐵業、化學肥料工業等減少產能一半以上，合成纖維工業縮減30％），另一方面則致力於電氣機械與電子工業、精密工業、產業機械、運輸用機械，以及其他機械業的發展，力圖改善產業結構，以達成節約能源，並減少環境污染之目的（台灣經濟研究院，1990年）。　　　　　　

說明：括號內的數字代表百分比

資料來源：經濟部能源委員會座談會資料（1998）

資料來源：Energy Balances of OECD Countries, Energy Statistics And Balances of

Non-OECD Countries

日本產業結構的調整，對於能源需求的減少產生極明顯的效果。一份節約能源的研究顯示，日本從一九七九年到一九八五年間，礦業與製造業的能源需求量共減少20.7百萬公秉油當量；其中由於產業結構的調整減少了23.6百萬公秉油當量，占淨能源減少量的 114％，由於能源效率的提高而減少了25.6百萬公秉油當量，占124％，相反的，由於產業增產而增加了28.5百萬公秉油當量（見王塗發，1991及鄭欽龍，1988）。日本的作法諴然值得我國效法。

三、產業與二氧化碳排放

根據能源會的資料，按IPCC（Intergovernmental Panel on Climate Change）準則計算一九九○年我國溫室氣體（含二氧化碳、甲烷、氧化亞氮）之總排放量為148百萬公噸，其中因能源使用而排放之二氧化碳為113百萬公噸，占78％。近年來我國的二氧化碳排放量快速增加，成長率高居世界之冠。目前每人二氧化碳排放量約為10公噸，較一九九○年增加約87％。若不限制高耗能產業的發展，則最保守估計，將來一旦濱南工業區開發完成，至少會再增加25％。

由各部門燃燒燃料所排放之二氧化碳來分析，則以工業部門所排放的比例為最高，一直維持在59％以上（見表3），其次為運輸部門，再其次為住宅部門。在一九九五年，這三個部門排放的二氧化碳所占的比例分別為59.1％、17.4％與15.4％。工業部門占最高比例的二氧化碳排放量，則與不良的產業結構（太多高耗能源產業）有密切的關係。因此，要減少二氧化碳的排放量，非得從調整產業結構著手不可。

說明：括號內的數字代表百分比

資料來源：經濟部能源委員會座談會資料（1998）

四、調整產業結構的策略

從前述日本經驗可以看出，日本調整產業結構的策略是同時採行價格政策與數量政策：一方面讓能源價格充分反映成本；另一方面則限制高耗能產業的產能。這種雙管齊下的作法 ，使日本的產業結構得以順利調整，而大大提高其能源生產力。在面對國際上強大的CO2減量排放之壓力，台灣實應積極採取這種雙管齊下的因應對策。由於CO2之排放具有污染的外部性，故可從環境經濟學處理污染的外部性之方式著手。一般而言，處理污染的外部性可採取經濟工具與直接管制的方式。以下分述之。

（一）經濟工具

理論上，我們可以借助於市場的力量來解決污染的問題，或讓污染的外部成本內部化。這樣的解決方式會有經濟誘因，並不直接干預生產活動，較具有經濟效率，故常被視為是以經濟工具來處理污染問題。事實上，這是採取含有經濟誘因的政策工具來處理污染問題。針對調整產業結構以抑制CO2之排放，較常被討論的經濟工具包括碳稅、能源稅及可轉讓排放權證等。

1.碳稅

碳稅的課徵係針對CO2排放問題而來。目前有芬蘭、瑞典、挪威、丹麥及荷蘭等北歐國家率先實施。基本上，碳稅是以化石能源為燃料所產生的CO2排放量為課稅的稅基，以各種能源的含碳量之多寡來決定稅率，含碳量高的能源課以較高的稅率。其目的在於藉由課稅的手段，增加高含碳量能源的使用成本，透過價格機能來減少高含碳量能源的使用量，以達成CO2減量排放的最終目標。本質上，這是一種以價制量的策略。其優點是可以合理反應環境與社會外部成本，且可促使廠商更新技術，而具有CO2減量的經濟誘因；其缺點為最適稅率之決定困難，實務上往往需要經過相當長時間的試誤過程，且減量效果不易掌握。在台灣，開徵碳稅尚需經立法程序，恐非短期之內可以付諸實施。根據林素貞與楊維修（1977）的研究，國外有不少模擬OECD國家課徵碳稅的研究結果顯示，長期而言，穩定CO2排放的率稅將相當高（高達100美元／噸碳），且視不同國家的特性而有所差異。很明顯的，欲以碳稅為唯一的CO2減量工具，勢將難以達成預期的減量目標。

2.能源稅

能源稅是以能源及其產品為課稅的稅基，是依其熱值含量來課稅。其目的在於藉由課稅的手段，對不同能源課徵不同的稅率，透過價格機能來改變能源使用結構，亦可間接產生CO2減量的效果。其優缺點和碳稅相似。

3.可轉讓排放權證

政府可依未來的CO2排放減量目標，先界定CO2排放的管制總量，然後發行等量的CO2排放權證在公開市場上買賣。這些權證的所有者，便有權在特定的期間內，排放不超過其權證上所設定的數量之CO2。這個辦法也是透過自由市場的運作，利用價格體系的機能，促使污染的外部成本內部化，以達到最適的CO2排放水準。此法與課徵碳稅可達成同樣的目標，具有相似的優點。所不同的是，碳稅的稅率係由政府所訂定，而排放權證的價格則由市場的供需情況所決定，會隨著社會、經濟情況之變化而自動調整。不過，此法在執行上頗多困難，例如如何決定一套公平合理的發放排放權證之原則（誰有權自政府手中取得多少數量的排放權證）、如何建立一個自由競爭的排放權交易市場等，而且執行效果也不易掌握。

（二）直接管制

由上述分析可以看出，欲憑前述經濟工具，透過市場機能來調整產業結構，以解決台灣所面對的CO2排放減量問題，顯然是緩不濟急。再看看政府所獎勵的重大投資案，自一九九二年九月至一九九七年十一月，累計申請投資金額達新台幣2.15兆元，其中上述高耗能產業就占了53％。這些獎勵就已對市場造成極大的扭曲作用。因此，若不限制這些高耗能產業的發展，而只想依賴市場的力量來解決台灣的CO2減量問題，實乃緣木求魚。

楊任徵（1997）以GDP、工業產值、工業耗能及粗鋼產量（作為耗能產業的指標）四項指標，來比較OECD等工業國與台灣的發展趨勢（參見圖1與圖2），也得到類似的結論。楊文指出：「經歷七○年代第一次石油危機的衝擊後，工業國開始根本的調整經濟與產業結構。在工業部門中捨能源密集度較高的產業，將發展重心移往低耗能高附加價值的產業發展。其結果是，工業產值仍持續成長，但工業耗能及總初級能源需求卻不再增加。由於過去三十年之間經濟／產業轉型成功的結果，能源需求及二氧化碳排放的成長趨勢已趨緩和，在面臨二氧化碳減量的壓力時，要穩定於本國一九九○年的排放水平甚或減少排放亦非難事，所增加的成本亦在合理的範圍內。反觀我國，一九九○年之前，GDP的成長與工業產值、工業耗能亦步亦趨。未來的經濟／產業仍乏結構性的轉變，而耗能產業的快速成長是為主要的關鍵因素之一。在台灣能源需求及CO2排放趨勢預期仍高的情況下，欲藉工業國行之有效的經濟或技術性措施，來壓抑台灣日漸增加的排放趨勢，已非易事，遑論穩定甚或減少排放。因此，調整產業發展方向及切斷經濟與能源供應的關聯，方是抑制台灣CO2排放的最終手段。」

註：（以1973年為基準）
圖1 工業國（OCED）發展指標演進趨勢（楊任徵，1997）
資料來源：IEA/OECD(1996), World Energy Outlook, OECD.

註：（以1977年為基準）
圖 2 台灣地區發展指標展望（楊任徵，1997）

由此觀之，台灣若不採取直接調整產業結構的手段，而只憑經濟工具及一些技術措施，恐怕無法有效抑制CO2之排放，很難達成國際上所要求的減量目標。王塗發與許哲強（1997）的實證研究也發現，台灣若只採單一措施，將很難達成CO2減量目標（該文設定比IPCC之規定放寬50％），只有同時採取調整產業結構與提升能源效率之措施，才能達成減量目標。因此，為了因應國際上CO2減量的規範，台灣實有必要採取直接管制的手段來調整產業結構。基本上，直接管制的方式乃是直接限制高耗能、高CO2排放（高污染）產業的發展，而獎勵低耗能、低污染、高附加價值產業的發展。像日本在一九七○年代限制石化、鋼鐵…等高耗能產業的產能減少30％至50％一般，台灣最低限度也應限制這些高耗能、高CO2排放產業的擴張。長期目標則應讓這些高耗能產業的產能僅支持國內需求，而不宜再為出口而生產。實務上，應取消所有對這些高耗能產業的獎勵或補貼，且舊廠應予以逐步淘汰。同時，透過環境影響評估，將CO2排放量納入建廠的評估因素之內，對於高CO2排放的投資案予以嚴格的限制。直接管制雖然是比較缺乏經濟效率，但卻是比較容易執行，且效果也比較確定。

五、調整產業結構對經濟發展的影響

　　調整產業結構，將發展重心移往低耗能、高附加價值的產業，並非一蹴可幾。調整的過程當中很可能會遭到相當大的阻力，也可能需要付出相當的代價。而受到發展限制的高耗能產業則是最大的阻力來源。這些產業必然會強調其在整體經濟中的重要性，若其發展受到限制，必將會對整體經濟發展產生不利的影響。然而，我們相信，調整產業結構的結果，必然會有利於整體經濟的發展。

　　舉一個簡單的算術為例來看。從第二節的分析中，我們知道台灣的四大高耗能產業消耗了全國三分之一以上的能源，卻只創造出7％左右的GDP。假設我們將這些高耗能產業所消費的能源的一半（占全國的六分之一）移用於低耗能產業，則這些高耗能產業所產生的GDP減少，將導致全國的GDP降低約3.5％，但是低耗能產業利用這些能源卻可創造出至少占全國23％的GDP，淨效果將使全國的GDP增加約20％。事實上，前述日本的經驗以及OECD各國的經驗，也都可以印証調整產業結構（將發展重心移向低耗能的產業）不但可以減少能源的消費量，減緩CO2排放的成長率，而且有利於整體經濟的發展。王塗發與許哲強（1997）的實証研究也顯示，台灣可藉由產業結構的調整來減緩CO2的排放，而維持整體經濟的成長。

六、結論

　　去年（一九九七年）十二月十一日，「氣候變化綱要公約」締約國在日本京都簽定具有法律效力的「京都議定書」，規範未來國際間對二氧化碳排放的減量標準。我國雖非締約國，但將來也同樣會受到規範。因此，政府相關部門感受到相當大的壓力，隨即決定於今年三月（可能延至五月）召開「全國能源會議」，以謀求因應之道。由於CO2的排放與產業的生產活動及能源的消費息息相關，故一般的因應對策大多從調整能源結構、提升能源使用效率、及調整產業結構等方向著手。本文係從調整產業結構的角度切入，探討產業結構與CO2排放的關係。我們發現近年來台灣CO2排放量快速增加，實與高耗能產業的擴張導致不良的產業結構有密切的關係。其次我們探討調整產業結構的策略，分別分析碳稅、能源稅、及可轉讓排放權證等經濟工具與直接管制的策略。我們發現各種管制策略各有其優缺點，但若僅憑經濟工具及技術措施，恐怕無法有效抑制CO2之排放，必須同時採取直接的管制措拖，才有望達成國際上所要求的減量目標。至於調整產業結構，將發展重心由高耗能產業移往低耗能、低污染、高附加價值產業，則不但可以抑制CO2之排放，而且有利於整體經濟的發展。因此，為了因應全球溫室效應問題，政府實應優先採取調整產業結構的策略。

參考文獻

1. 王塗發，「如何調和能源建設、經濟發展及環境保護」，我國能源問題及對策會議報告書，經濟部能源委員會，1991年8月。
2. 王塗發、許哲強，「台灣結構變動對二氧化碳排放之影響」，因應溫室效應之經濟工具及其經濟影響研討會論文集，1997年4月，第31~62頁。
3. 台灣經濟研究院，稻葉秀三建言集，1990年6月。
4. 林素貞、楊維修，「溫室氣體減量之課稅機制探討」，能源季刊，第二十七卷第四期，1997年10月，第19~31頁。
5. 楊任徵，「台灣地區二氧化碳排放趨勢與抑制潛力探討」，能源季刊，第二十七卷第四期，1997年10月，第2~18頁。
6. 鄭欽龍，「獎勵廠商節約能特的可行性檢討」，刊載於中華經濟研究院，促進產業發展之獎勵政策的檢討與建議-「獎勵投資條例」停止後的因應對策，第七節，1988年。

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