廢止核四評估報告

第六章  廢核四之法律問題分析

一、原委會及台電說法

核四廠部分所需用地未取得或尚未完成用途變更及未取得專屬漁業權前，依原子能法第二十三條第一項、其施行細則第三十四條及第三十五條規定，原委會自得發給建廠執照，至於所需用地是否取得或完成用途變更及是否取得專屬漁業權，非其審查對象。八十一年一月二十三日台電前副總經理親持八一電環密字第0二六號至原能會，將單機容量改為一百三十萬千瓦，同日原能會未經環評會審查，即以八一會輻字第00一八號函予以核備。經監院糾正案未終結前，由於核能廠興建具高度技術與經濟發展考量，如因此無限期延宕開發時程，將嚴重損及開發單位權益及國家既定政策無法延續之責，勢將無法釐清，因此仍應依相關法令，本於法定職權辦理。核電廠電機組容量變更，因原委會為有權核准機關，而環評後續方案為通則性規定，各該開發行為應以各別管制法令為基礎，不足或須補充時，才以通則性規定據以辦理，原能會依此辦理於法未有不合。環評法通過後之機組容量改變是否重作環評，應以環保署意見為主，八十四年環保署已兩度表示不需重作環評，則已確定不需再作環評。負責本案核四廠興建工程者為台灣電力公司，核能發電之目的事業主管機關為行政院原子能委員會，該會主委在監察院糾正前，於立法院接受質詢時表示，當時行政院環保署就台電變更核反應器乙事，並未要求再作環境影響評估，倘若將來監察院認定原能會在核發建照過程有瑕疵，原能會將「依法辦理」撤銷核四廠興建執照。

二、事實真相

核四機組無運轉一年之經驗：依核四計畫核反應器之招標規範，明確規定廠家需採用已經發展成熟並且經過驗證之科技，且規定各系統、設備、組件等，均須有一年以上之成功運轉實績。然核四所採改良式進步型核反應器，於八十年環境影響評估時，並無運轉一年之實績。次按奇異公司之改良式進步型核反應器，係於八十年間始獲得美國核管會核發終期設計核准。而八十年間世界各國並無所謂改良式進步型核反應器運轉之實績，日本東京電力公司柏刈核能電廠之改良式進步型核反應器，則遲至八十五年一月及十二月併聯發電，故八十年間進行核四機組招標時，並無改良式進步型核反應器運轉一年之實績。顯與招標規範不符。

處理一百三十萬千瓦檢討報告，程序違失：民國八十年九月原能會完成核四廠第一、二號機之環評報告，但於八十一年一月二十三日台電前副總經理親持八一電環密字第0二六號至原能會，將單機容量改為一百三十萬千瓦，同日原能會即以八一會輻字第00一八號函予以核備。台電公司對核四機組採用一百三十萬千瓦檢討報告之處理，行政程序卻略過經濟部，程序違失。又既知核反應器一百萬千瓦及一百三十萬千瓦為不同等級卻不就環境影響評估作業疏失改善。簡言之，原能會既已暸解核反應器一百萬千瓦及一百三十萬千瓦為不同等級之機組，卻不重新審查一百三十萬千瓦核四環境影響評估，竟核發核四建廠執照，其程序自有重大瑕疵。

未依環境影響評估法相關規定辦理：台電公司核四機組所送環境影響評估，可行性報告之綜合結論、審查結論等，均以一百萬千瓦機組兩部為評估審查對象。目前既已變更為一百三十萬千瓦，此兩機組又非同等級，自應依環境影響評估法第二十九條及施行細則第三十八條規定重新辦理環境影響評估，而原能會於處理核四機組一百三十萬千瓦之程序既有違誤，且其機組規模由一百萬千瓦擴增為一百三十萬千瓦，規模擴增高達百分之三十之多，二部機組增加之容量即多達核一廠之規模，原能會及環保署卻未依法督促重行辦理核四廠之環境影響評估，殊有違失。

三、具體的建議

（一）對原委會說法之回應

依原子能法第三條規定，原子能主管機關為原委會，又依原子能法第二十三條第一項、其施行細則第三十四條及第三十五條規定，設置核子反應器應經原委會核准，自無疑義。然如果其他法律規定及該法律所定之主管機關的參與決定為此「核准」行為成立及生效要件之一部分，在依法行政原則之行政行為不得違反法律與法律原則的要求下(參見行政程序法第四條法理)，此時建廠執照取得仍須依其他法律規定之法定程序，取得需用土地及完成用途變更，在未完成此程序前，自不得核發建廠執照，自為當然，否則係違反憲法第一百七十一條及第一百七十二條法律優位原則之規定。簡言之，原委會核發建廠執照除依主管機關所應遵守之母法規定外，如涉及其他法律規定，亦不得牴觸或違反，因此此建廠執照在未會同依其它法律所定之主管機關，經由法定程序，完成法律上之要求時，該執照發給具程序瑕疵及違反依法行政原則，輕者其程序瑕疵應予補正，重者違反依法行政原則，為具重大明顯瑕疵之處分，為無效之處分行為，雖不待主張，即為自始當然無效，但亦得經由利害關係人請求確認該處分無效。(參見行政程序法第一百一十一條第七款、第一百一十三條及第一百一十四條第一項第五款之法理)

核四單機容量變更未經環評會審查決定，且監院糾正案未終結前，原委會主張由於核能廠興建具高度技術與經濟發展考量，如無限期延宕開發時程，將嚴重損及開發單位權益及國家既定政策無法延續之責任，勢將難以釐清，因此仍發給建廠執照。此種說法已明顯得知，其深知為違法不當行為，卻以政策為權宜規避之計，無視於法律存在。簡言之，在違反憲法法治國家之要求，亦違反依法行政原則下，來以政策為優先考量，此實非原委會作為國家機關之一環，應遵守國家法律乃為其法定義務應有之態度。退一步言之，又原委會已明知，依監察法第二十四條及第二十五條規定，監院如認為行政機關有違法失職之可能性，應依法促請行政機關改善或說明其未違法之理由，如監院對行政機關之說明與改善處置未有再質疑時，當然可繼續其施政行為，否則，自應在未審結該案前，如涉及有違法不當情事之虞時，應謹慎本於職權，停止其所受違法不當質疑之行為，始為允妥。更何況此案非僅是妥當與否之糾正案 — 此時監院似有行使職權不力之處 —，應是有否存在違法行政行為之質疑。所以如其明知為違法不當行為時，仍繼續為之，更是違反公務員服務法第一條應依法律執行其職務之義務以及符合公務員懲戒法第二條違法失職之要件，並依同法第十九條規定，九職等以下之人員應逕送公懲會審議，九職等以上應備文聲敘事實連同證據送監院審查，此時行政院長及原委會主委有移送之法定義務。

各該法規均有其法定權限，來為事務之決定與執行。依此，例如涉及營建事項，當然由營建主管機關為准駁之，而有關對環境影響之開發行為，則應依環評相關規定來進行環境影響評估，為自明之理。又環評之主管機關為環保署，而環評是否通過之審查及決定主體為環評審查之環評會，且不論在環評法通過之前或後均應適用此原理(參見推動環評後續方案玖二(一)可得知)，此乃組織法之最根本的原則。然對此，原委會稱其為有權核准機關之認知有誤，亦似對行政法規欠缺基本知識。此時原委會在此「核轉」環保主管機關之行為乃為法令所課予之義務，如有違反，亦即不為核轉時，是為義務之違反，為違法之不作為，應依前列第一點之結論辦理。又此建廠執照雖於環評法實施之前發給，但此執照仍是依據行政院發布之「加強推動環境影響評估後續方案」應進行環評之開發行為，該方案非如原委會所稱為「通則性規定」，蓋原委會所稱之概念在行政法上尚找不出此專業用語與此類型之行政行為。依行政法法理，此方案乃係具以行政計畫出現之內部行政規則對訂定機關、其下級機關及屬官有拘束效力(參照行政程序法第一百五十九條及第一百六十一條)。又各別開發行為之實施雖應依各該主管法令為之，但如涉及核准程序中有須符合其他法律命令要件時，仍應基於行政一體原則，由該主管機關本其法令所定之權限為之，此時環評後續方案就非是補充規定，而是涉及須經環評事項之主要規定，簡言之，該規定就應為環評之事項有優先適用之效力。

正如前列第三點所述，依環評法第二條規定環評之中央主管機關應為環保署，而依同法第三條第三項制定之行政院環保署環境影響評估審查委員會組織規程規定，環評是否通過之審查及決定主體為環評審查之環評會。因此環保署雖為主管機關，但環評是否通過之審查與決定仍須環評會為之，縱使八十四年環保署已兩度表示不需重作環評，非經環評會之決定，主管機關亦無法定權限為此表示。如有為之，則為上列第一點之程序瑕疵，其為輕微者，應為補正，亦即應再經環評會決議，又如為重大明顯者，則為自始當然無效。

應依原委會說法，倘若將來監察院認定原能會在核發建照過程有瑕疵，原能會將「依法辦理」撤銷核四廠興建執照。

 （二）措施採取之可能態樣

核四廠停建可能產生法律問題基本上可區分為二;其一為在政策未確定前正進行之工程如何以法律手段使其暫停，以避免每日因施工所產生經費支出之損失;其二為如未來停止興建核四廠，已簽約及已發包廠商合約之私法債務不履行問題。此分別分析如下:

1.暫時停止工程進行

  此可從立法政策直至行政措施採取及救濟等不同層次之手段為之:

（1）以公投方式解決

  以立法院即時通過公投或複決法來暫停核四之工程進行問題，實非單純立政策問題，特別是民進黨以核四停建為總統選舉之政見，更不宜由其提出，僅能消極由反對黨或其他環保團體為之。其次，公投之範圍的決定在現今已非是專業判斷，而是易淪為人民指責的口實。最後，因須有法源依據，此時已緩不濟急，且再以此為核四是否興建的基準，可能性不高。

（2）以立院要求停止預算執行解決

A.法理上之可能性:

預算案之審議為廣義法律案之議決，所以年度預算可稱為形式法律之一種，基於此，立法院可循中央法規之修正及廢止程序，凍結核四預算。

B.法理上之難題:

年度預算通過時是有時間限制，立法院亦應受其拘束，且已通過之預算屬行政院執行之事務，如欲對其監督則屬監察院審計長之權限，又在憲政慣例上只有事後追加預算，似尚無縮減或凍結預算之先例。—此仍可以法理解決。

C.實際上之難題: —此才為此手段採取窒礙難行之處

縱使以立法院以停止預算方式來迫使核四及時停止，由於須經院會二分之一同意，可能性不高，實無助益。

（3）以行政救濟方式解決 — 以新訴願及行政訴訟法實施之七月一日來區分

A、在七月一日之前

a.由行政院提起著手 — 環保署提起為主，原能會提起為輔

  雖依建築法第九十八條及第九十九條規定特種建物得經行政院許可，無須適用建築法之一部或全部規定，暫不論其合憲性存否，但仍無法排除其他規定之適用，如有關對環境影響之虞者，仍應進行環境影響評估。此建廠執照雖於環評法之前發給，但之前其乃依據行政院發布之「加強推動環境影響評估後續方案」應進行環評，該方案具以行政計畫出現之內部行政規則對訂定機關、其下級機關及屬官有拘束效力(參照行政程序法第一百五十九條及第一百六十一條)，且依環評法第二十八條規定已實施而尚未完成之開發行為，主管機關認為有必要時，亦應為環境影響之調查分析，再由主管機關核准，更何況其在改變機組後，根本未經環評程序，依此，可以採取之手段為以環境影響評估主管機關要求目的事業主管機關依環評法第五條、第十四條第一項及環評作業準則第六條、第十七條與第十八條以及規定，註銷其許可，在未為環評前或再為環境影響之調查分析前，其開發行為應行停止。此亦可參酌法理由行政院依職權撤銷核四廠建廠執照(參照行政程序法第一百十七條及第一百二十條)。

退萬步而言，縱使認為原能會核發建廠執照過程無瑕疵，係核四廠興建單位未依核准內容興建，則由於違反環評法第十八條認有對公益重大危害者，亦得依職權廢止(參照行政程序法第一百二十三條規定)。

b.由台北縣或貢寮鄉以地方自治團體身分著手:

（a）法理論證:地方自治團體本於其固有利益之侵害，亦可提起起撤銷訴願及撤銷訴訟。可分為兩種情形：

財產權侵害之情形：地方自治團體與一般人民一樣，若因國家之處分致使其財產權受害時，例如核能設施用地取得行為為違法，致使台北縣財產權受害時，得提起撤銷訴願及撤銷訴訟。

非財產權侵害之情形：

自治權侵害：地方自治團體之自治權，既有憲法之保障，又有地方制度法第十九條自治事項之保障，自有本於自主自由原則行使公權力之權能，而國家之許可、監督等處分，自係侵害其自主自由領域，地方自治團體自有為排除該侵害行為之法益，以自治權侵害為由，提起撤銷訴願及撤銷訴訟。

地域環境保護利益侵害：地方自治團體本係為增進當地住民福祉而存在，因此若因國家之行為致使地方自治團體住民之生命、身體、財產等產生公害之虞時，當然直接衝擊地方自治團體之地位，自得提起撤銷訴願及撤銷訴訟。

（b）採取手段

  可由台北縣依地方制度法第十九條第六款有關都市計畫及建築管理之自治權限以及因此所產生的對臺北縣財產有所侵害，此如縣有建物或土地;或由貢寮鄉依地方制度法第二十條第二款有關鄉有財產及第七款鄉的公共安全事項，亦可依訴願法第一條(第二項)及行政訴訟法第一條(第二條)提起救濟。其目的非在其最終判決勝訴與否，而是在受理後，依同法第二十三條(九十三條)及第十二條(第一百一十六條)聲請停止執行該許可，此時依許可所可為之工程亦應停止，此如經訴願機關或行政法院所作之決定及裁定，更具法拘束力。

c.由貢寮鄉民或臺北縣民提起

（a）法理論證:

即參照行政法院七十五年判字第三七九號，為對抗許可行為的第三人訴訟。所謂對許可行為的第三人訴訟，是指不涉及行政處分的相對人而涉及第三人之訴訟。此即經常出現在環境法中所謂相鄰規範的問題。相鄰訴訟為對於環境有危害設施設置許可的發給，而對相鄰人有影響而產生的訴訟。至於何者有權利提起訴訟，牽涉到主觀公法上權利中的保護規範理論，必須違反保護規範。亦即事實上受影響的相對人，或其利益受影響之人沒有權利提起訴訟，而是更進一步的由本身經由法律保護的權利受到損害才有訴訟權。提起第三人訴訟不只是對公益的維護，而是至少對個人保護的利益。因此訴訟的提起者必須為保護範圍內的個人。如何才具有主觀公法上的相鄰權首先必須是環境公法上的規定，且其保護非僅是為了公益，而是至少有保護個人利益存在才可。又該個人亦須是屬於其所保護的範圍。由於此一理論並無實証法之規應，均是經由一般法學解釋方法而得出的。此例如有學者提出，必須是環境公法有對經由利益的歸屬與利益的可承受性所形成的相鄰人相關利益衝突，以及對利益的相互協調所形成的使用與作用，有加以規範，且能使其衡平，才具有意義，此時相鄰人方能受到保護。至於相鄰人本身的權利能否確定為一重要問題，亦即對第三人保護的公法規範，必須能確定保護私人的利益何在，及私人利益受侵害的類型，以及確定保護的範圍，因此當第三人符合上述要件時即可受到保護。此即所謂對第三人產生作用之行政處分。在此必須區別的是任何公法法規如果針對第三人保護，則大部分為危險防衛的第三人保護作用，為危險防衛原則的實現。第三人對於國家許可程序有違反時也可以提起救濟，此時必須依保護規範理論解釋，必須當事人利益受到危害時才能提起救濟。相鄰人可提起救濟，則「相鄰」的概念為何？第三人訴訟必須透過保護第三人之規定，然相鄰人是否明白在一規範中出現亦非重要。因此相鄰人可以一般觀點出發，被視為對環境為污染設施作用範圍內之人都包含在內。此一定義依然無法釐清相鄰人之範圍。以建築法之觀點，相鄰人大多為與現存有關行為有足夠關聯性，且不過度擴張範圍之人。至於為事實上或是法律上之相鄰人，必須在此加以釐清，因此關於第三人訴訟特別是針對大型設施設備，如大型工廠的設置，在學理上採取「特殊相鄰人關係」(qualifiziertes Betroffensein)，亦即符合一定要件才能算是相鄰人，亦即與設施設備產生如何特殊關係之人方是此處所指，其要件有二：其一為有非常緊密的空間關聯性；其二為有非常緊密時間的關聯性。緊密空間的關聯性之標準在於設施設備的作用範圍，且此範圍不具普遍性，必須依個別情形來判斷。設施的作用範圍指一特定區域，由設施所產生的有害物質達到一定的數量、濃度，而造成此一區域長時間及此區域內的有害物質與其他物質相互作用的狀況，稱為設施及設備的作用範圍。就緊密的時間關聯性而言，基本上建築法中之相臨關係準用物權的關聯性，亦即所謂相鄰亦即除了土地所有權人以外，包含了物上權利者，但非是例如承租人或受僱人等。相對於此，此時環境法相鄰人則應採較寬廣之標準。決定性標準在於提起訴訟者，是否在一定時間中，持續受到該設施產生有害的作用，以及會對其產生非日常生活的一般危險性狀況，而是超越一般日常生活的危險性。此時不論土地所有人或是物上權者，而是所有持續在該地區停留或是有非常緊密的生活關聯性之人皆包含在內，如承租人或受僱人等。

（b）手段採取:

依此，則可以核四廠周邊居民依此提起訴訟，其依據可以原子能法第二十三條第二款及細則第三十三條至第三十五條之「於設計上足以維護公眾健康及安全」作為核照之法定要件，此規定亦是使周邊居民在此有主觀公法上權利。然較有困擾的是第三人訴訟並非因為法律規定由行政機關許可當事人之行為之許可所造成第三人或相鄰的損害。而是由於許可給予後，當事人的營運、使用而造成相鄰人之損害。以及僅能要求停發運轉執照，但建廠許可因延誤訴願期間三十日而無法提起撤銷訴願，致無法主張處分之違法性，更無法提起後續的撤銷訴訟

B、七月一日之後

a.可提起確認許可處分無效之訴

即將於今年七月一日施行之新行政訴訟法已增加確認行政處分無效之訴訟種類(第六條)，因此得依第六條規定提起確認許可處分無效之訴。確認行政處分無效之訴之優點，在於沒有訴訟期間之限制，倘若因延誤訴願期間三十日而無法提起撤銷訴願，致無法主張處分之違法性，更無法提起後續的撤銷訴訟時，則可以提起確認行政處分無效之訴。且確認行政處分無效之訴，與撤銷訴訟不同，不必經過訴願程序及訴願決定，只要依第六條第二項規定，先向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，即可提起。 

不過，提起確認處分無效之訴之原告，必須滿足「即受確認判決之法律上利益」要件，始得提起。核四廠之附近居民為原告者，應滿足「即受確認判決之法律上利益」要件。蓋從原子能法第五章「核子原料、燃料及反應器之管制」、第六章「游離輻射之防護」，尤其是第二十四條規定為防止游離輻射之危害，以及原子能法施行細則第三十三條至第三十五條之「於設計上足以維護公眾健康及安全」以確保人民健康與安全所定防護游離輻射安全標準之旨等以觀，該法律所保護法益之意旨，並非單純地將公眾生命安全、身體安全或環境上之利益等視為公益而予保護，更應解為包括居住於核能設施附近之居民，若因發生核能事故等而帶來災害，致直接遭受重大損害之情形時，在一定範圍內之居民之生命、身體之安全等之個別法益，亦予保護，從而核四廠附近一定範圍內之居民，並非單純為核能安全規制而間接享受的「反射利益者」，應有原子能法保護之利益，自具備該要件。

b.同時聲請許可處分之停止執行

提起確認許可處分無效之訴之同時，依新行政訴訟法第一百十七條準用第一百十六條第二項規定，得主張許可處分繼續執行(繼續興建)者，將發生難於回復之損害，且有急迫情事等理由，向行政法院聲請裁定停止許可處分之執行(停止興建)。

c.得合併請求損害賠償或其他財產上之給付

依新行政訴訟法第七條規定，提起確認行政處分無效之訴，得合併請求損害賠償或其他財產上之給付。

2.私法債務不履行及解約問題

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