山坡地住宅空屋率調查

一、緣起

隨著台北都會區都會化、郊區化的同時，由市中心所延伸的土地開發趨勢已漸擴散至整個台北盆地，但是都市外溢效果的漫延除了帶來經濟效益外，更為原本不適開發的土地帶來浩劫，而環境容受力亦在毫無管制下，幾乎已達到臨界邊緣，直接面臨這種衝擊的即是環繞在都會中心的台北縣。伴隨台北縣市間通勤人口的增加，隨即而來的即是山坡地住宅的橫行，因為台北縣山坡地面積廣佔全縣面積88.7%，扣除國有林及保安林部分，亦高達54.5%，相對於地價高昂的都市土地或變更使用困難的非都市平地而言，山坡地自然成為建商眼中不可多得的住宅聖地，但這種一味因應都市壓力的開發行為，若無一套因應計畫，必定會增加公共支出與環境負荷，將使山坡地面臨更多衝擊。因此補貼都市發展的土地使用政策，如果未能做好土地適宜性分析、總量管制計畫，那麼大地的反撲就不再只是鬆鬆土、排排水，林肯大郡的悲劇即是最令人痛心的實例。

為使台北縣山坡地開發能於合理總量管制之下，本計畫除了針對台北縣之交通流量、土石流風險、空氣污染進行評估外，更從造成山坡地破壞最嚴重的山坡地住宅進行實地調查分析，藉由空屋率的調查來探討山坡地住宅供需的問題，進而提供研擬山坡地總量管制措施之參考依據。

二、調查目的及調查範圍

台灣的住宅市場常常呈現弔詭的發展，一方面空屋率不斷提昇，另一方面，卻又不斷大興土木工程，最近一次的住宅普查，顯示台灣約有60餘萬戶空屋，空屋率高達13﹪，遠超過合理的5﹪以內（民進黨縣政改革白皮書，1997）。這不但顯示了台灣的住宅供需失調，更是嚴重地暴露出與自然爭地的不合理性，此種現象更是直接反應至山坡地住宅開發，因此本研究於進行台北縣山坡地開發總量管制計畫時，特別從淡水鎮、三峽鎮及新店市的山坡地住宅的空屋率進行實地勘驗工作，從不同區位來檢視台北縣山坡地住宅開發概況及供需之間的差異，此三處山坡地面積廣達各該鎮面積之84.2﹪、93.8﹪及82.9%，因此，山坡地開發極易在都市需求及交通串連下蓬勃展開，淡水鎮與三峽鎮除了本身既有的休憩功能外，更因捷運淡水線及北二高的通車使其與周圍地區的關係更為密切，延伸而出的即是住宅數量的急遽提昇，而新店市則是台北縣最早期山坡地開發利用的區域，山坡地住宅社區的開發一直處於進行式的狀態。但由於住宅供需之間並無一定標準，影響所及即是山坡地住宅有如雨後春筍般的冒出，大大破壞山坡地景觀資源與地質安定性。所以如何促使山坡地開發能於合理管制之內，確有其必要且必須，因此希望以空屋率數據反應當地既有住宅的閒置與浪費並提供台北縣政府作為開發許可審核參考依據之一。

本研究首先依據三個市鎮地形圖套繪都市計畫圖，區分不同管制法令下的使用分區，以界定調查範圍，因為都市地區的山坡地受都市計畫法及相關法令管制，對於山坡地管制較為嚴密，且多以劃設保護區進行管制；而非都市土地相對之下則較為寬鬆，山坡地開發問題亦常源此而生，因此以非都市土地為調查範圍，但是，因新店地區是台北地區的重要水源地，其非都市計畫區域之山坡地，多屬於水庫水源保護區，或者是保安林地、國有林地，其開發管制較都市計畫範圍內之土地更為嚴格，因此新店市許多大型山坡地開發個案都位於都市計畫區域之內，此點不同於淡水鎮、三峽鎮之山坡地社區開發個案多位於都市計畫區域之外的狀況，因此，新店市山坡地社區空屋率的調查範圍含括新店市都市計畫範圍之內的社區，而淡水鎮及三峽鎮則以非都市土地為調查範圍。此外，根據山坡地保育利用條例第三條對山坡地之規定，山坡地係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地以外，經省（市）主管機關參照自然形式、行政區域與保育、利用之需要，凡標高100公尺以上者或標高未滿100公尺，而其平均坡度在5﹪以上者之公私有土地，據此調查淡水鎮、三峽鎮及新店市山坡地住宅空屋率。

三、調查方法與流程

（一）調查方法

本研究根據前述的調查範圍進行山坡地初步勘驗，並以農林廳航空測量所的航照圖與初步勘驗結果相互對照，藉此由地面巡查轉向高空俯視，以預防車行動線疏漏之處；建物勘查部份，淡水鎮及三峽鎮以販厝、社區、新成屋為主，而新店市則以經「行政院公共工程委員會」和「台北縣政府工務局」公告之危險山坡地社區為主，這些社區涵蓋了台北縣境內主要的山坡地社區，因此亦以這些社區為勘查對象。經由上述結果分析後，對淡水鎮、三峽鎮及新店市山坡地開發有一全面性的了解，首先以淡水鎮及三峽鎮為調查對象，進行山坡地住宅的空屋率調查，再依據此結果向台灣電力公司及自來水公司申請調查範圍內用戶之基本資料，以用戶用電、用水之基本度數為判斷標準，藉以判斷空屋數量，依此作最後驗查工作，但因受申請自來水及電力資料所遭受阻力的影響，故於進行新店市山坡地住宅空屋率調查時，以台北縣政府的「山坡地住宅社區安全檢查記錄表」中之「住戶數」與「居住人口數」」為依據，作為進行山坡地住宅的空屋率估算基礎。除上述調查方式外，並輔以實地訪查社區管理員、社區委員會組織、並透過房屋仲介公司或相關單位人員訪談（如民政課、工務課）等管道得知該市鎮空屋率情況。

（二）調查流程

本研究於民國87年4、5月間針對淡水鎮、三峽鎮及新店市進行空屋率調查，調查人員以台灣環保聯盟台北分會（負責淡水鎮及三峽鎮地區）及綠色陣線協會（負責新店市地區）為主，共歷經下列幾項調查時程，調查流程參見圖一所示：

  1. 3月15日：首次對淡水鎮進行初步勘驗，以淡水外環道路為主，並進入北101線道、北1-1、北3、北2、登輝大道及中正路等，以了解淡水鎮非都市計畫區的山坡地開發狀況。
  2. 3月21日：對三峽鎮進行初步勘驗，由中正路經五寮地區、二龜路、介壽路、橫溪路，以了解三峽地區非都市計畫區開發情形。

    3. 依據前兩次探勘結果向台灣電力公司及自來水公司申請用戶資料，並以航照圖、地形圖及初步勘驗結果相互對照後，決定進一步勘驗的時間及方式。

  3. 4月8日：至淡水進行第二次探勘，由第一次探勘結果與水電資料、航照圖對照的結果，再度造訪曾經探勘過的社區，以訪問管理員及攝影的方式，了解並記錄實際的情況。此次路線為民權路、民生路、八勢路、北2及水源街。
  4. 4月15日：對未曾到訪的淡水地區，除了同樣以攝影作為存檔資料之外，也在管理員的訪談中了解該社區的空屋或販售情形。此次路線以北6、北8及北10為主。
  5. 4月22日：三峽的第二次探勘，同樣以訪談管理員為了解該社區空屋率的方法，而此次路線則以介壽路、台3線、北10道路及北8道路為主。

而新店市山坡地住宅社區部份，因平時即進行實地勘察工作，故本次有關空屋率之調查，即根據平時累積調查資料為基礎，於五月初進行最後實地探勘工作，調查路線主要為北二高沿線、安康路、新烏路、北新路及北宜路為主，並佐以新店市公所民政課、工務課、社區管理委員會及當地房屋仲介公司之訪談，估計出新店市空屋率。

（三）調查過程之困難與侷限性

在整個調查過程裡，原先構想是以水電的基本度數作為判斷空屋率的前置工作，然後再輔以其他調查訪談資料作為比對，進一步確立空屋率的可靠性，但在與台灣電力公司以及台灣自來水公司的接觸過程裡，常常都以客戶資料為機密文件的理由而拒絕提供相關資料，或是雖提供資料，但是在其所提供的資料裡卻因為無法確認其正確性，而無法做合理的判斷。

其次，在與社區管理員的訪談方面，因為過去的林肯大郡事件使得許多有關山坡地的訪調都變得異常敏感，而在與社區管理員的互動上，往往會碰到無法取得詳盡資料之憾，甚至直接遭到回絕。因此，我們在整個調查過程中，有時也會以實地的觀察，例如以房屋外觀上是否有加裝冷氣或窗簾等物品，來判斷是否有人居住。

因此，本份空屋率調查報告為各種方法交錯使用之下所得到的結果，而且在新建社區為主的調查中，其實所能呈現的亦只是淡水鎮、三峽鎮及新店市大型開發案，而無法兼顧到其他散落在各處如私人產業的獨幢建物等其他山坡地住宅，這均是本研究在進行空屋率調查時的困境與侷限性。

四、社區調查分析

針對淡水鎮、三峽鎮及新店市實地探勘山坡地的結果，我們除了根據與社區管理委員會及管理員訪談所得資料判斷社區空屋率外，並且對照實地觀察研判與部份水電資料，得知社區空屋率的最接近值。以下則分兩部分來探討三個市鎮山坡地住宅社區空屋率問題，第一部份即為探勘之後針對淡水、三峽兩鎮非都市土地山坡地住宅社區及新店市全市山坡地住宅社區的總體分析，第二部分則針對各個社區所做的個別分析。
  1. 總體分析

淡水鎮的山坡地住宅，經由現場探勘得知，大部份為別墅區或大型社區模式，但較新的住宅或正在興建中的建物則以大廈型式為主，也有部份為別墅、大廈混合的大型社區。別墅型式住宅以屋齡10年以上為主，空屋率平均達50%左右，居住率高的至少也有10%以上，而住戶至少三分之一以上將房子做為度假休閒用，而非長住。新建的大廈住宅，以靠近都市計畫範圍非都市土地較為密集，但空屋率卻高得驚人，更有高達86%（如坪頂路旁的麗池高苑），分佈區位集中在淡水鎮東南邊，以北2道路沿線（小坪頂）居多（參見圖二），整體而言，淡水鎮的山坡地住宅數量及密度明顯偏高，空屋率也大約在50%上下。雖然許多社區中到處可見新建屋及中古屋出售的廣告，但是山區新建物仍不時興建中，新建物開發以小坪頂最為密集，小坪頂雖然生活機能尚未成型，但是在景觀訴求下所產生的別墅及大樓綜合產品，卻使得該區住宅開發率相當密集。

三峽鎮的新興建物多集中在都市計畫區域中，山坡地部份開發較少，大部份為休閒遊樂區、渡假山莊或工業區、大型汽車旅館及舊有私人獨棟屋。山坡地地區建物的分布密度不高，建物群相隔均有一定距離，十分分散，其中以橫溪路段（三峽鎮北方與土城市交界）、台3線兩側（三峽鎮西方往大溪方向）、白雞路段（三峽鎮中央位於中正路插路）住宅分布較密集（參見圖三）。由三峽鎮與淡水鎮的山坡地住宅開發情況相較之下，三峽鎮的山坡地住宅開發歷史似乎較不久遠，在我們的探勘範圍內，亦只有薇多綠雅社區、富貴別墅、必富邑社區（白雞山莊）內的大廈，部份為新建的大型社區（屋齡在五年內）。雖然此區山坡地建築較少，但空屋率卻仍然很高，平均仍將近50%。三峽鎮對外的交通雖因北二高的通車而改善不少，亦因台北大學預定地弊案而知名度大增，但是山坡地的開發，顯然仍處於起步階段。但也因為它的開發程度不如淡水鎮，而此區山坡地比率佔全區93.8%，山坡地有很大的開發空間，未來或許反而更易吸引建商前往投資。因此對於此區的山坡地開發，台北縣政府仍須更嚴加把關，以繼續保有三峽鎮山坡地的原貌。

新店市因位處台北市近郊，屬於早期山坡地開發地區，購屋者對房屋以居住功能為主，有別於淡水、三峽地區的度假別墅或者投資置產需求，其次，因新店多水源保護區、國有林地及軍事用地等嚴格限制開發之區域，故境內山坡地的開發多集中密集於新興都市計畫區內或其鄰近地域屬大面積之開發（參見圖三），例如集中於安坑都市計畫區之山坡地社區。此外，位於都市計畫用地之外社區開發案，大多為孤立散布，而大型、全面功能之社區多屬大型財團或大型建設公司所推動。本研究共訪查新店地區十二個山坡地社區，幾乎涵蓋了此地區大部分大型的山坡地社區，平均空屋率粗估約25%，應可相當反映新店地區山坡地社區的平均空屋率。此外，進一步對房屋建築形式、屋齡、地緣關係、交通狀況、山坡坡度等因素和空屋率之高低交叉對照後，空屋率高的社區多集中於安坑一帶，例如，「大學詩鄉」(50%)、「達觀鎮」(50%)、「彩蝶別墅」(40%)、「碧瑤社區」(50%)，這和安康路非常容易壅塞，安坑對外交通不便，應有很大的關係。同樣位於安坑地區的「台北小城」和「玫瑰中國城」空屋率卻較低，加以時間軸的考量，可以部份回答這個矛盾，因「台北小城」和「玫瑰中國城」都是十年以上的開發案，為首先進駐安坑的新式雙拼、樓中樓、公寓、大樓混合社區，各項生活機能完善，佔據了安坑都市計畫區的精華地段，它們的成功帶動了安坑山坡地住宅社區開發的激烈競爭。再經由和房屋仲介業者進一步的訪談得知，相對於獨棟別墅、透天厝和大樓內小型套房，不同屋種的銷售以大樓大坪數的房屋最為不景氣，空屋率最高，房屋市場的區隔有相當鮮明的消費者階層差異訴求，故不同屋種間的空屋率變化隱含了在地經濟結構變化的徵兆，必須加以歷史因素的考察，因新店景致幽美，傳統上電子業發達，本就具有人口持續移入的成長壓力，開發方向素以吸引台北中上層中產階級的別墅型社區和因應藍領勞工基本居住需要的公寓住宅二元軸線發展。近年來更因為北二高及捷運新店線的陸續興建與完工，及台北都會區南側重心的多功能發展計畫，建商預期此將吸引大量台北市的白領階級移入，遂投下巨資開發此區的山坡地，這也是新店山坡地大量開發的主因。然因當地公共設施（如對外交通，譬如安康路至今仍為安坑對外唯一通道，堵塞的情形十分嚴重。）趕不上土地開發的節奏，故相當程度延阻了人口遷入的速度。顯然一旦交通問題一獲得改善，新店市的山坡地會馬上面臨新一波更嚴峻的開發壓力。

五、課題及建議

原本設定空屋率的調查以水電統計資料作為對照，為較科學並準確的依據。但實際執行之後卻面對電力公司與自來水公司不願配合提供有效資料的情況，即使取得資料也只能取得準確性值得商榷的二手資料，經過對照實地觀察結果之後證實與實際狀況有出入。而透過建商及房屋仲介管道，更因利益衝突的因素而未能取得相關資料。

雖然此次調查並未計算出一個明確的數字總括說明淡水鎮、三峽鎮及新店市的空屋率，但經由實地探勘與訪調，也對這兩鎮的非都市山坡地住宅社區，做了一個整體性的觀察。由三市鎮山坡地住宅社區空屋率調查情況應證了一個事實：山坡地住宅的供給量多於需求量，但因受到林肯大郡災變的衝擊，對於山坡地住宅，可說是人人自危。本研究希冀提出淡水鎮、三峽鎮及新店市三地的山坡地住宅空屋率現況，反應出北縣山坡地住宅的供需關係，進而更有效的促使山坡地開發真正落實合理總量管制，而非一味因應都市壓力，不顧環境容受力的開發。

而根據前述之調查結果及分析討論，提出一些後續研究課題及建議：

  1. 在台灣獨特的政經環境下，「炒作土地、牟取暴利」，為官商利益輸送，財團累積財富機制的重要一環，所以房屋商品價格絕非依靠市場機能可以完全決定，空屋率的高低也就無法直接反映市場供需的飽和度。對大財團、大建商而言，利潤的主要來源來自於變更地目，囤積空屋導致資金積壓的壓力相對不大，相反地可以利用集團內部的金融機構以抵押貸款，一方面在別處再投資，一方面控制房屋市場價格，靜待景氣好轉。所以空屋率背後被扭曲的經濟意義必須注意。
  2. 針對水電資料取得不易的問題，除了建議有關立法部門加速推動資訊公開化立法之外，並建議地方政府在職權範圍內要求目的事業單位將相關資料提供給地方政府做為學術研究及政策建議研究之用。
  3. 整個社區環境調查並未透明化，極可能造成住戶對山坡地社區本身問題不瞭解而忽視，所以地方政府的工務及地政單位應建立不動產市場資訊，掌握地方政府境內的開發狀況，作為總量管制的依據，並提供縣民作為參考。
  4. 未來應建立全面性空屋率調查資料，依據不同建築形式、分佈區位進行調查，因為不同的房屋類型將吸引不同階層的消費客群，所形塑的空間性格亦不相同，故對各類空屋進行更周詳的討論與規劃，以得到全縣整體性的開發供需關係，作為依循審核開發的標準之一。目前較迫切的便是山坡地住宅的空屋率調查，但對於其他非都市土地利用的調查，如目前引起爭議的墓地開發，因為開發不當造成的後果並不亞於住宅，是未來所應繼續戮力之調查方向。

註釋：所謂山坡地社區三級危險級數係指：

第一級：安全堪慮應立即改善

第二級：建議立即改善

第三級：委託相關單位調查觀測

參考文獻

1. 民進黨縣政白皮書（1997），http://www.dpp.org.tw/whitepaper/chapter6.htm

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