電力是現代生活不可或缺的能源,也是工商百業的動力。國家經濟發展需要充裕的電力供應,電力的需求又隨著經濟發展而持續提高。根據我國經濟成長的預估資料,臺灣地區電力系統的規模,在未來十二年內,需要擴充一倍以上,才可提供民生與工商業足夠的電力。有鑒於此,政府為未雨綢繆避免日後限電之苦及符合我國多元化的能源政策,核四廠之興建就成為長期電源開發計畫中極為重要的一項。
核四預算編列情形
核四廠之興建計畫,政府早於民國六十九年即已提出,且在七十一至七十五年度預算中共計編列一一○億餘元,並已執行三十一億餘元,尚餘七十九億餘元。七十五年,行政院俞院長國華,鑒於當時用電趨緩,民眾對核四安全性疑慮未除,指示暫緩興建,同年七月立法院於審議七十六年度臺電預算時即作成注意辦理事項:「臺電應暫緩興建核四廠,原列預算停止支付。」核四已編列而未執行之預算首度被凍結,亦造成日後核四命運之多舛。隨後,立法院復於七十八年七月審議七十九年度臺電預算時再作成注意辦理事項:「臺電公司對核四廠之恢復興建應經本院預算委員會專案審查後才得動支預算。」
八十一年二月行政院為了國內未來長期電力負載需求,考量電力能源配比之合理性及國際環保趨勢，核定「核四計畫」,同年六月三日立法院預算委員會表決通過恢復動支預算，已凍結之七十九億之預算解凍。院會並於八十三年七月通過核四預算一、一二五億元及八十四年七月通過預算一．五億元。歷年來核四預算總計編列一、二三七億元，至目前累計支出已達六十三億元。
立法院通過「廢止核能電廠興建計畫
今年二月,第三屆立法委員就任,朝野立委席次相當,政治生態丕變,執政黨僅擁有一六四席中過半數八十三席席位,對於各項法案之審議,已無法像過去擁有絕對優勢主導地位,因此第一會期程序委員會執政黨與在野黨委員席次為十比十。
反核一向為民進黨委員之訴求,五月廿一日立法院程序委員會議,朝野均動員委員出席,但由於國民黨某位委員突然離席,會中通過民進黨委員張俊宏等所提「廢止所有核能電廠興建計畫並請逕付二讀案」列為五月廿四第一會期第十五次院會議事日程討論事項第一案。
五月廿四日立法院院會,朝野均強力動員,但由於國民黨黨團要於短短的三天時間內疏通有意見委員殊屬不易,致國民黨有三位委員堅持反核立場,另有部分國民黨委員或基於個人及家庭因素或因選區壓力而不參與投票,以致在表決過程中一路潰敗,讓立法院通過「立刻廢止所有核能電廠之興建計畫,刻正進行之建廠工程應即停工善後,並停止動支任何相關預算且繳回國庫」之決議。
行政院移請立法院覆議
行政院於接獲立法院決議,經研議後認為實難接受,依憲法第五十七條第二款之規定,移請立法院覆議,並敘明理由簡要如下:
(一)就憲法之規定而言:立法院應不得逕行決議停止法定預算之執行,變動行政院之施政計畫,否則易導致政策成敗無所歸屬,責任政治難以確立。
(二)就決議所謂「相關預算繳回國庫」而言:「核四計畫案係編列在臺電公司附屬單位預算內之固定資產投資計畫,興建經費由該公司自行籌措,因不涉及國庫之負擔,自無本案立法院決議所謂「相關預算繳回國庫」之情事。
(三)就國家之國際信譽而言:核四主設備參標廠家均為國際知名廠家,審標期間各參標廠家均已投入相當人力物力參與投標,如驟然停建,臺電公司將失信於廠家,勢必影響國際廠家日後參與國家重大建設投標意願。
(四)就投資損失而言:核四計畫執行至今共支出的六十三億餘元,如驟然停建,將轉為損失。
(五)就核四計畫之必要性而言:其符合國家安全需要、能源多元化政策、環保政策，充裕電力並為經濟發展所必需。
(六)就核四計畫的安全性而言:其較核一、二、三廠更高。
(七)就放射性廢料處置而言:低放射性廢料在國際間已有成熟的處置技術,已完成處置設施多處並已運轉順利、安全無虞。
通過核四覆議案
行政院於六月十二日移請立法院覆議,但在在野黨程序委員杯葛下,第一會期均未能排入院會議事日程討論。直至十月八日立法院第三屆第二會期第九次院會,在國民黨團強力動員下表決通過曾委員永權等所提建請將行政院所送有關「﹃廢止核能電廠興建計畫﹄覆議案」付委,並決議於十月十五日、十七日召開全院委員會,十月十八日就是否維持原決議以無記名投票表決。
十月十五日全院委員會,國民黨為掌握議事主導權,在其組織及行政系統全力配合動員下,於該日上什九時以舉手表決通過劉院長松藩擔任會議主席。是日,在野黨委員一方面在議場內強力杯葛議事進行,一方面在議場外,由部分民進黨委員非理性阻擋連兼院長到立法院報告,企圖癱瘓議事進行。當日下什表決通過民進黨委員等所提散會動議,主席立即裁示:「依第三屆第二會期第九次院會決議，十八日逕行覆議案無記名投票表決。」
十月十八日院會,由於民進黨委員對於十七日之朝野協商結論不滿,致在野黨團片面撕毀協商結論,朝野緊張對峙急劇升高,整天會議在不斷紛擾及休息下進行。直至晚上七時三十三
分主席宣告投票,民進黨委員阻礙領票、圈票及投票,惟在國民黨出席委員眾志成城,團結一心下,排除各種障礙,於晚上九時三十分完成投票,並於九時四十分完成開票。開票結果：贊成行政院覆議案,不維持原決議者八十三票;反對行政院覆議案,維持本院原決議者○票(民進黨及新黨委員均未投票);棄權二票。主席宣告決議:「贊成維持本院原決議者○人,未達憲法第五十七條第二款所定三分之二人數,原決議不予維持。」
檢討分析與結語
本案經檢討分析如下：
(一)核四計畫自行政院核定後,其預算經立法院多次審議通過,且該預算行政單位已在執行中,但五月廿四日立法院通過「廢止核能電廠興建計畫案」,立法院可否依憲法第五十七條第二款之相關規定以決議方式移請行政院變更政策而停止原通過預算案之執行？不無疑義。否則行政院各項重要政務之推動執行,均將處於可隨時決議變更之不確定狀態。為避免日後類似問題重演,行政、立法部門應對此作一徹底釐清。
(二)民進黨於審議核四覆議案時,未掌握議事主導權,反而非理性的阻擋連兼院長前來立法院報告,違背了正常憲政體制運作,也破壞了行政、立法部門彼此溝通與說明的機會,此種反民主、反進步的情緒抗爭,令人非常遺憾。
(三)核四問題被泛政治化,如因反核人士的杯葛,以致核四計畫中挫,將使民眾對政府推動國家建設的決策產生懷疑,政府的形象也將造成極大損傷。本次立法院以過半數八十三票贊成行政院覆議案,此不僅代表相對多數民意仍支持核能電廠之興建,也代表執政黨貫徹其一貫政策及公權力的決心。
核能四廠之興建為政府重要之政策,臺灣欠缺自產能源,核能發電確實是基於國家特殊的能源處境,不得不適度發展的發電方式,國內外技術已成熟到足以妥善管理核電營運與安全,民眾應該相信,核電不是我們的唯一選擇,卻是不可輕言放棄的電源。如果不能相信專家與知識,而一味以情緒及政治訴求來處理技術問題,我們可能錯失一步、落後百年。現核四覆議案業已通過,我們希望朝野應冷靜下來,「療傷止痛」,就各項法案之審議進行密集協商,共同努力提升立法效率,俾向社會有所交待。我們亦希望執政黨應督促相關從政同志對核能電廠興建,應嚴格要求其施工品質及運轉上之安全,並加強宣導,以解民眾疑慮,爭取民意支持。
（作者：張意昇/立法院黨政協調工作會編審，本文發表於1998年4月10日）