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「水壩與發展」報告可以作為政府擬定水資源政策的參考依據

作者:李佳倫﹝看守台灣副研究員﹞。大部分原文亦刊於9月29日的台灣環境電子報。

1998年的春假,在下雪風雨中,開了十個小時的車,拜訪新罕布夏州的水文學教授,談一個可能的海岸集水區與河口生態計劃。那天的雨出奇的大,他開玩笑的說:「不好意思,下這麼大的雨可能不是很好迎接妳的方式,但沒有下雨,我們做水文的就不知道要靠什麼維生。」雖然後來這個計劃因為各種原因沒有順利展開(失敗為成功之母:>),但對於那幾天的野外參訪,看著溪流奔流到海,自然在動態中維持著巧妙的平衡,留下了很深的回憶。最近連日來下雨,想起今年夏天的水荒,大家如臨大敵,恍如隔世。在現今高度都市化的結果,我們對土地的依戀不再,水被視為生活中以及工業生產製程中理所當然且廉價的必需品;缺水時,怨聲載道,下雨時,同樣怨聲載道,因為出門不方便。水龍頭的水是大部分人對水的想像。

俗話說:「飲水思源」,其實大家對這句話的領悟力都是非常低的,尤其台灣的水供給長期以來都限制在傳統的思考。我個人常在研討會聽到這樣說:

「沒有水庫,我們沒有水可以用。水荒怎麼辦?」

「台灣雖有高年雨量、地形陡峭、水流湍急、下雨分配不均,但大部分的表面水都隨著河川流掉造成浪費,所? H我們必須想辦法透過工程辦法把水攔截拿來用。」

「因為美濃水庫蓋不成,所以我們只好看看可不可以用其他的辦法。」

令人驚訝的是這樣的思考往往來自大學的所謂專家學者與水利署官員,更何況是社會大眾。我們要知道水庫不是水的來源,水壩是建在一條河川或支流的一點上,去擷取該點以上集水區所會流到該點的地表逕流與河川水,存到水庫,並進而達成與地下水流入流出的動態平衡。因此雨水進入森林,透過集水區的整體生態作用與水文循環,這樣整個過程才是水的來源。必需釐清的是,水庫並不能保障我們可以免與水荒A擁有翡翠水庫的台北市在今年夏天仍舊缺水,就是最好的例子-沒有水的來源,就算有水庫也是沒用的。 更何況水荒的造成還包括民眾用水浪費、水庫淤積而減少水庫的蓄水量、上游森林集水區破壞以及老舊管線漏水等等的因素。

此外,地形陡峭、河川湍急、降雨不均是造就台灣生態的特色與自然的韻律。因為這樣我們有特殊的林相與豐富的生物多樣性、有沖刷平原來支持農業,有河口溼地來提供漁業生物的食物來源與棲息地,還有免費的自淨系統來處理都市的污水。如果我們的水資源供水政策沒有尊重到自然降雨的型態與整體流域的集水區! 作用,決策者不了解到底我們用水的需求有多少,是不是有其他辦法來增加水使用的效率來達成我們的需要,對環境的基本資料不能掌握,一昧要把河川水流在傳統工程的蓄水池中,只會造成下游地區更多的環境資源破壞。

今年9月21-22日在高雄美濃所舉辦的水壩與發展工作坊,美濃愛鄉協進會邀請世界水壩委員會的Joji Carino向民間水資源保育團體報告他們在2000年所出版的水壩與發展「水壩與發展--新的決策架構」。世界水壩發展委員會是由各領域團體代表所組成,除了環境保育與原著民的代表,還包括世界最大的水壩建造商、政府官員及流域管理委員會。因此,他們的論述是經過全面辯論的整合性觀點,不是反水壩,而是強調任何水壩計劃都應該以不斷改造人類福祉作為其開發目的。委員會認同水壩在人類的發展中在水力發電、灌溉、供水、和調節洪水上有卓越的貢獻,但在很多情況下,為了確保從水壩所帶來的利益與福祉,卻必須要付出令人無法接受,但卻可以避免的代價。付出這樣的代價也往往是窮人與弱勢族群,而違反公平正義的原則。

水壩也被涉及不公平的利益分配,因此在比較政策、經濟、技術與社會各面向所提出的替代方案,有愈來愈多對水壩計劃產生疑問! 。為解答這樣的疑問,委員會在1998年設定七個流域指標,研究全世界1000個水壩,並選定150個水壩作深入的個案研究,就經濟、環境、財務與社會各層面進行調查,並透過地方公聽會了解受影響居民、政府與水壩開發管理的想法。調查報告發現水壩除了發電的績效較佳,其他在供水、灌溉與洪水調節的績效沒有達到預期目標,且有一半以上必需依賴財務補貼來經營。尤其,水壩壽命比預期短少很多;壩址原本的居民被遷徙後,生活過得更加窮困;水壩對下游生態環境的影響所要成利益的損失更是巨大。

委員會建議在決策過程中就要審慎考慮水壩計劃的必要性,了解水壩的安全與對生態的影響,並尋找是否有更有效率的方法來替代,對於水壩建設者必需要求有健全的財務狀況,對受影響的居民要有法律上的保障。而所謂的替代方案不是只有技術面,目前各國政府傾向增進舊水壩營運績效、推行流域管理、制定整合性水資源政策、採行有效的水權移轉、增進農業灌溉與工業用水用電效率,並執行都市節水與省能計劃。除了採用多重價值評估方法以評估個替代方案的效益與風險,也要讓利害團體先了解自己的權利在哪裡,透過合法的程序步驟不斷來回運作,才能建立成功的協商參與機制,讓利害! 團體在決策形成過程中達成協議,找到最佳方案。Joji Carino強調衝突的產生,多是因為大家沒有遵照的程序來運作,使評估方法成為純粹專家學者意見,環境影響評估備用來粉飾既定的開發計劃,結果圖利投資者,使弱勢族群更弱勢。這樣的認知,正說明了反水壩運動在台灣的興起,其實是政府在不尊重民意與法治所導致的。

Joji Carino 隨後參加在9月27日由立委曹啟鴻與郭俊銘在新潮流辦公室所舉辦的公聽會上,與水利署代表進行討論。立委與民間團體一致要求政府水利與環境單位能像其他國家一樣把「水壩與發展」報告,當作重要的參考文獻,建立新的決策架構,重新檢討台灣的水壩與水政策。

在尊重資源有限以及資源可再生的生態系統運作下,集水區的保護與管理是台灣政府應有的實際作為。同時,台灣也需要能跳脫傳統想法、具企圖心與願意做改變的公務員。

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