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廚餘的日常——初步盤點呈現


我們在去年(2017年)7月的時候針對廚餘回收進行網路問卷調查,向大家詢問您在回收廚餘時清潔隊或社區大樓的回收場有無將廚餘分類成「生廚餘」和「熟廚餘」。除了問卷調查及資料蒐集,我們也進入幾個社區、堆肥場了解實況,配合電訪相關從業人員,初步盤點台灣廚餘回收/再利用的現況。這次呈現只是個起頭,先將各地方政府的規劃做一個盤點,讓大家了解同樣是從廚房、市場丟出來的廚餘,在各地有著不一樣的日常。之後我們在遊說上有了顯著的進展,會不定期向大家報告,以下開始:

廚餘有事嗎?為什麼要做廚餘調查?

根據環保署統計,2016年台灣送進焚化爐的生活垃圾(目前在法律上稱之為「一般廢棄物」)中,有37.98%是廚餘。廚餘怎麼了嗎?和其他垃圾送進焚化爐燒不好嗎?其實我們一般說的廚餘可以再細分成兩類,一類是熟廚餘,顧名思義是指已經烹煮過的食物,目前大多拿去養豬所以又稱養豬廚餘;一類是生廚餘,包含烹煮前所拋棄的生食材和無法食用的部份,如水果皮(殼)、果核、海鮮殼、骨頭、根莖葉菜等,豬無法食用所以拿去堆肥,通稱堆肥廚餘(註1)。其中熟廚餘含有高濃度的鹽分,鹽中的氯離子若和澱粉等有機物產生水合作用,活性會大增,燃燒的過程很容易產生戴奧辛,且廚餘水份含量高可能使燃燒過程不完全,間接促進戴奧辛的產生。而生廚餘是可回收再利用的資源(可以拿來堆肥或發電),送進焚化廠浪費了不必要的能源和操作維護成本,在運作中24座焚化廠營運年限屆期環保署將投入數十億經費延役之際,我們不希望投入龐大經費更新的設施和處理容量是用來燒可利用的資源。所以,廚餘本身沒有事,如果沒有適當分類、回收和再利用,成為垃圾甚至環境污染的「幫兇」,那就有事了!


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廚餘回收卡住了!

其實我們的環保署老早就認知把廚餘送進焚化爐的危害,在2004年《一般廢棄物回收清除處理辦法》修正條文就增列廚餘的回收、清除及處理規定,到2006年開始全面強制垃圾分三類:一般垃圾、資源回收物和廚餘,唯其中廚餘沒有強制區分生、熟廚餘,由地方政府自行裁量。然而廚餘強制回收已經十年了,送到焚化廠垃圾中的廚餘所佔比例一直高低起伏,始終無法向下突破30%關卡,如右圖。

為了盤點各縣市廚餘回收政策,並將官方說法與執行層面對照,我們一方面透過立委辦公室向環保署取得各縣市乃至鄉鎮市區廚餘再利用的現況,包括養豬量和堆肥量,堆肥量又有多少是執行機關自行堆肥,多少委外給民間業者處理。另一方面向一般大眾進行問卷調查,詢問民眾在丟廚餘時清潔隊或社區回收場是否區分生、熟兩類。希望透過這份調查和後續與地方政府的對談,督促各地方政府規劃適當的再利用方式,讓廚餘全面進入循環經濟體系。

官方說法V.S民眾視野——直(省)轄市:

我們的問卷得到了1,314位民眾的回饋,居住地遍及21個縣市(沒有觸及到連江縣的民眾)。在呈現調查果前,先跟大家說明法律上一般廢棄物回收、清除與處理的權責分工。在直(省)轄市,一般廢棄物的回收、清除與處理屬於環保局的責任;如果是縣,由鄉鎮(市)負責前端回收與清除工作,縣環保局負責後端處理,如果必要,縣府也可將處理工作委託給鄉鎮(市)。簡單來說,如果直(省)轄市想推行生、熟廚餘分類,只要發布一則行政公告,轄下各行政區皆須配合。但如果今天一位縣長想落實垃圾減量,推動生、熟廚餘分開回收,不是一紙公文那麼簡單,還要鄉鎮市長願意配合。

除了直(省)轄市與縣在權責上的差異,實務上民眾居住型態的不同廚餘回收也呈現不同的樣貌。我們的問卷中依民眾的居住型態可以概分為兩種群體,一種是住在沒有管委會的公寓、透天,廚餘是交給沿街或定點收運的清潔隊,由公務體系負責處理;另一種是住在有設置管委會的集合式住宅(社區大樓),通常垃圾清除會委外給民間業者,回收情況較複雜,這部份在文章後面再向大家詳細介紹。另外,回覆的民眾中有少部份是呈現學校和公司行號的分類方式,由於這些場所大多委外給民間業者,所以和社區大樓的部份一起看。

有鑑於地域性、居住型態的差異,我們分別呈現直(省)轄市和縣的調查結果。惟時間有限,部份縣市我們透過電話聯繫了解現狀,另外嘉義縣和台南市我們已親自拜訪環保局,所以初步呈現無法對22縣市都有著墨。首先我們來看6個直轄市和3個省轄市的部份:

1. 台北市:

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台北市在2004年環保署開始推垃圾分三類的時候就一併將廚餘分成生、熟兩類,清潔隊因為是公家單位,所以民眾的經驗和官方規定趨於一致,但仍有約3成民眾的經驗和官方有出入。而社區的部份卻只有12%的民眾(也可以說12%的社區)表示其社區有區分生、熟廚餘,甚至有25%的民眾其社區沒在收廚餘,呈現一個台北兩樣情的狀況。

社區大樓的回收樣態很多元,不一定都是委託給清除業者回收,也可以由清潔隊提供廚餘桶,在特定時間到社區收運,但台北市特別規定如果社區每天垃圾量(含一般垃圾、資源回收及廚餘)超過30公斤,清潔隊就不幫忙清運垃圾(含廚餘)。為了深入了解社區大樓的廚餘回收方式,我們之前也到台北市的精華地段─榮星花園的周遭社區沿街訪問,不過台北市的社區大樓樣態應該也是全台灣的縮影,沿街訪問的結果我們在報告最後再向大家介紹。

2. 新北市:

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新北市從2011年跟進將廚餘分兩類,從結果看來新北市在公務體系的部份略遜台北市一籌。但在社區的部份表現比台北市好,有4成社區民眾表示廚餘有分兩類。我們之前拜熱心民眾之賜得以參訪新北市某社區大樓的垃圾回收場,管委會表示社區只要依市府規定分類,清潔隊在人力允許的狀況下就會收運。我們推測新北市沒有「一天垃圾量超過30公斤清潔隊就拒收」的規定是其在社區部份表現比台北市好的原因之一。

3. 桃園市:

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桃園市今年6月開始不收生廚餘,問卷中有不只一位民眾認為生廚餘被當一般垃圾丟棄很可惜,或是希望恢復生廚餘回收。而桃園市府已規劃興建一座生質能廠也通過環評,對外表示全桃園的廚餘都可以送到此生質能廠處理,但桃園市真的可以只靠一座生質能廠打天下嗎?事實是,這座生質能廠收受的不只是廚餘,還有水肥、枯枝落葉等生物質,環保署在《107到109年資源回收再利用推動計畫(草案)》中提到這座生質能廠廚餘設計處理量80噸/日,以一年工作天250天計一年可處理2萬噸,但我們粗估2016年桃園市送到焚化廠的廚餘量就有144,632公噸(註2),遠遠超過生質能廠規劃量。我們日前與桃園市環保局聯繫時,相關人員也坦承這座生質能廠一定不夠處理全市的廚餘量,但下一步規劃是什麼?不知道……。

4. 台中市:

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大多數台中市民表示清潔隊生熟廚餘一起收,且有23%的民眾表示只收熟廚餘。經電洽台中市府,市府人員表示因轄內沒有足夠堆肥量能所以不另外收生廚餘,並表示待2018年外埔生質能廠完工營運後,全台中市包含社區大樓的部份都會由此生質能廠處理。(目前轄內5座堆肥場主要收集果菜市場的菜渣和飲料業者的咖啡或茶葉渣,市府表示仍會持續營運)。同樣的問題,光是外埔廚餘生質能廠能補足目前的缺口嗎?台中市聲稱生質能廠每日可處理150噸(11/20聯合新聞網的一篇報導:提升老爐效能 中市後年起陸續翻修焚化廠),以一年工作天250天計一年可處理37,500噸,我們也估計台中2016年焚化的廚餘量有214,710公噸(註3),也遠超過這座生質能廠規劃。

5. 台南市:

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今年一開始協會有幸拜訪台南市和嘉義縣環保局。台南市在2016年已推動集合式住宅100戶以上將生熟廚餘分開回收,但也不是所有生廚餘都來者不拒,如海鮮硬殼類還是歸類一般垃圾,沿街收運的垃圾車則尚未回收生廚餘。目前所收的生廚餘都到市內4座堆肥場堆肥,與其他縣市不一樣的是,其中城西堆肥場有辦法取得肥料登記證,以一般堆肥的品目在農會上架販賣。除了堆肥場,環保局已規劃興建日處理量120噸的生質能源廠並選好地點,向環保署申請補助,但尚未核定。

6. 高雄市:

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高雄市從2012年開始全面區分生、熟廚餘,但從民眾回饋來看執行成效遠不如台北市和新北市,我們調查到的社區完全沒有分類。

7. 基隆市、新竹市和嘉義市:

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3個省轄市都因腹地小,堆肥去化空間有限所以沒有另外收生廚餘。其中嘉義市只收飲料業者的茶葉渣再委託社區堆肥,但也是採登記制,清潔隊不會主動到場收運。我們沒觸及到嘉義市住在社區由業者清除的民眾,因此沒有社區結果。

官方說法V.S民眾視野——縣:

如前面提到,在縣的層級垃圾回收清除(包含分類方式)是鄉鎮市的權責,目前全台灣只有宜蘭縣和雲林縣由縣長宣告全縣廚餘將區分生、熟廚餘兩類回收。這次僅進一步說明宜蘭縣、新竹縣和嘉義縣:

1. 宜蘭縣:

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現在已有3座環保署補助的堆肥場,為因應生熟廚餘分開收的政策,目前已著手規劃一座生質能廠(設計規劃進行中)和一座日處理量20噸的堆肥場。

2. 新竹縣:

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各鄉鎮市的熟廚餘販售給養豬戶後再集中到縣內唯一的新豐堆肥場處理,環保局表示目前新豐場一天處理約12~16噸的廚餘,但該場最大處理量可達40噸/日,規劃明年與新北市洽談合作,新竹縣的垃圾委託新北市代燒,而新北市的廚餘由新竹縣幫忙處理。相較於新北市,我們倒覺得和桃園市合作更好,畢竟桃園市即將興建的生質能中心也包含焚化廠(焚化量219,000噸/年),且厭氧消化廠很明顯地無法消化全桃園的廚餘,環保局也沒打算委外給民間業者,更表示社區自主堆肥很難推廣,如果桃園的廚餘部份委託新竹縣,新竹縣的垃圾由桃園代燒可能更合適。

3. 嘉義縣:

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嘉義縣最大的困難就是財政吃緊,受限於人力和空間不足,堆肥場處理量都很少,垃圾車主要仍收熟廚餘。目前3座堆肥場中,大林和民雄場主要以鳳梨皮為主,梅山場則收了不少檳榔梗。環保局最近一兩年在番路鄉和民雄鄉試辦生、熟廚餘分類回收,但民眾還在熟悉分類的原則,甚至常常出現廚餘混一般垃圾的狀況,嘉義的堆肥場仍倚賴人工在前處理挑選,導致堆肥成品時有雜質,要不要擴大範圍回收生廚餘仍在考慮中。除了少量堆肥,環保局已有了解養殖黑水虻消化廚餘的技術,現規劃鼓勵社區和學校養殖黑水虻,如小規模應用狀況良好,再考慮應用到清潔隊回收體系。

4. 苗栗、南投、彰化、雲林、屏東、花蓮、台東、澎湖縣:

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都會區的三不管地帶

雖然環保署已經強制垃圾分類十餘年,但基於政治考量廚餘並非公告應回收項目,回收處理工作不在基管會補貼範圍,加上廚餘成份多樣性質複雜,如果產源的垃圾是委託民間業者清除,廚餘回收完全回歸市場機制。從6都3市的結果可以看到,有推動生、熟廚餘分類回收的地區(台北市、新北市和高雄市)公家和民間回收體系根本是兩個世界。我將社區大樓的廚餘回收樣態用下圖呈現:


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社區大樓回收樣態

不是所有清除業者都會收社區的廚餘,部份業者只收一般垃圾和資源回收物,在這種情況下社區管委會可以和清潔隊約定時間到府收運(圖中第1條線的情境,至少雙北有提供這樣的服務),但清潔隊也不是來者不拒,還要看人力、回收車調度狀況,且如果社區一天的垃圾量超過30公斤,台北市清潔隊就不收了,新北市則沒有排出量門檻。那清潔隊也沒辦法收運怎麼辦?看民眾作息是否能配合清潔隊沿街收運時間,趕得上垃圾車就皆大歡喜(圖中第3條線),趕不上垃圾車就只能混入一般垃圾(圖中第4條線,該圖就是我們發現榮星花園附近某社區沒設置廚餘桶,住戶只能將廚餘當一般垃圾)。如果業者願意將廚餘連同一般垃圾和回收物一起清除,就是上圖第2條線的情境,但即使業者願意收廚餘也不一定照單全收,部份業者只收熟廚餘,生廚餘一樣視為一般垃圾;而大部份業者是生、熟廚餘一起收,我們的問卷中台北市的社區大樓有56%、新北市有36%是這種模式,那生、熟廚餘一起收不用分類,都賣給養豬業者也能100%再利用嗎?我們問過中南部某養豬業者,其表示去年收的廚餘當中,每公噸仍有70~80公斤的生廚餘如海鮮殼、大量果皮在前處理機器篩選時會被丟棄(雖然該業者收的是公家清潔隊的廚餘,但廚餘組成份應和雙北的社區大樓差不多)。


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除了住宅社區,菜市場也是大量產生生廚餘的地方(農產批發市場產生之果菜殘渣性質上與家戶產生的生廚餘無異)。我們也走訪同樣位於榮星花園附近的濱江市場。經詢問,濱江市場的清除業者每次清除時會有一般垃圾車及廚餘專車,但並非所有廚餘都會被收走,例如右圖的筍皮即被當作一般垃圾(我們沒遇到清除業者,但推敲應是賣給養豬戶)。

在已經推動生、熟廚餘分類回收的直轄市如台北市、新北市和高雄市,不收廚餘或只收熟廚餘的社區大樓或公司行號是廚餘回收的黑洞。其他縣市(特別是農業縣市)主要因財政吃緊,廚餘回收再利用並不是經費分配的優先事項,加上垃圾費仍是隨水費徵收(高雄也是),民眾沒有誘因分類廚餘。而目前上位政策傾向集中式厭氧發電,但厭氧發電畢竟需達一定規模和穩定進料量才有操作效益,也並不是每個縣市都能負擔興建和營運成本,勢必不能摒棄其他再利用方式。故事未結束,我們將持續尋找適合不同居住型態的廚餘再利用方式,督促地方儘快落實廚餘回收……


註:

  1. 理論上生熟廚餘是以有無經過烹煮和人類可否食用做分類,但廚餘在養豬前都必須經過高溫蒸煮,有些生廚餘(如根莖類)經過蒸煮豬也可以食用,因此許多縣市在回收時是以「豬能不能吃」做分類,豬無法食用就不收。而台北市和新北市財力較其他縣市雄厚,有資源投入堆肥工作,才明確列出哪些是生廚餘,除了椰子、榴槤殼等少數硬殼不收,各種生廚餘都有回收。
  2. 據環保署統計年報,2016年桃園市送到焚化廠的一般廢棄物共374,307公噸,又去年桃園一般廢棄物中廚餘佔38.64%,估計2016年桃園市焚化的廚餘量:374,307公噸X38.64%=144,632公噸,每天396公噸。
  3. 據環保署統計年報,2016年台中市送到焚化廠的一般廢棄物共597,744公噸,又去年台中一般廢棄物中廚餘佔35.92%,估計2016年台中市焚化的廚餘量:597,744公噸X35.92%=214,710公噸。

參考資料:

  1. 焚化廠105年營運年報
  2. 環保署106年統計年報(105年數據)

  • 作者:陳威霖 / 看守台灣協會 助理研究員
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