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台鹼安順廠失去真相的依法判決三部曲——失去正義的判決



前言

2017年8月11日二審宣判,判決經濟部不須負國家賠償的責任,中石化公司負責完全賠償總金額為1.9億,合議庭認為,經濟部雖是國營事業管理法的主管機關,但不負環保事項的預防、整治等相關政策之法定職務,因此沒有公務員消極不作為,怠於執行職務可言,而且不是中石化的股東、董事,也沒有連帶賠償責任,所以撤銷一審判決,改判經濟部免賠。所有侵權行為責任皆在台鹼併入中石化前已就定位,所以這樣的判決有還原真相與維持社會正義嗎?

災難的源頭——海水蓄水池含汞與戴奧辛之底泥未被清除

1981年6月4日下午二時,台灣省水污染防治所召開會議,檢討台南市台鹼安順廠廢水改善及魚類含汞量調查事宜。在該會議中,經濟部工業局林志森發言,台南安順廠除電解工廠廠區廢水應全部回收外,該廠廠房、屋頂及四周雨水含水銀量頗高,亦應考慮回收並增設蒸發塔系統以平衡多餘水份,確實做到滴水不外流措施。商討結論如下:

  1. 鹿耳門溪出海口處尤其與台鹼貯水池以及鹿耳門溪底泥,應予清除,由水污染防治所研討清除計畫。
  2. 請市府水產課惠予協助透過漁會勸導漁民暫不要捕食鹿耳門溪下游魚貝類。
  3. 請台南安順廠加強水銀回收設備,及塩泥處置,以防水銀流失污染。
  4. 應有效防治水銀污染,斷絕水銀污染來源,請台鹼安順廠積極配合更新電解槽或改用離子薄膜電解等方法之措施。
  5. 請水污染防治所繼續追踪鹿耳門下游魚貝類以及水質,底泥水銀含量之調查研究。

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檢討安順廠廢水排放之會議記錄正本

1981年12月30日,台灣省水污染防治所第7096號密件文即提到,最近於顯宮鹽場貯水池捕獲魚類一批,其中已檢測的十二條吳郭魚含水銀量均超過可食限界(400ppb),請加強派人巡察,切實嚴禁捕魚,貯水池引水處加設阻網以防外游致遭誤捕食用,文中更提及貯水池污泥應即進行訂定清除計畫。

台灣製鹽總廠於1982年1月13日以(71)台鹽產字第一九號函國營事業委員會轉經濟部,文中亦提及「…該池污泥之汙染主要係台鹼安順廠歷年來排放製鹼廢水所致…」,1982年1月18日,台鹼與台鹽有關人員協商加強措施如下:


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臺灣鹼業股份有限公司之機密文件
  1. 公告限期拆除貯水池內各種捕捉魚具,逾期由雙方會同當地派出所及保警人員予以拆除之。
  2. 張貼公告及協調附近村里利用廣播器加強宣導。
  3. 豎立看板禁止入池捕魚。
  4. 引水水門處加設攔阻網以防魚類外游(台鹽辦理)。
  5. 晝夜守望請台鹽50馬力值班室人員就近協助辦理。
  6. 於安順廠加裝採照燈乙盞,以利夜間守望貯水池。
  7. 為維護產權商請當地派出所協助取締。
  8. 貯水池四周圍加設鐵絲網(費用台鹽、台鹼各分擔一半)。

1982年3月10日機密文件指出,台鹼安順廠已估出貯水池四周圍加設鐵絲網(費用台鹽、台鹼各分擔一半)為15萬元,底泥清除費用為1100萬元。(如右文件)

但當時經濟部部長趙耀東先生於1982年3月16日以特急件下令台鹼公司應予裁撤,並即依公司法規定辦理解散清算事宜,並裁示由中石化接管,合併當時中油持有台鹼公司股權是100%,中油持有中石化公司股權是96.6%。該廠於1982年5月30日關廠,貯水池與鹿耳門溪底泥之清除最後石沉大海,而前述八大措施均未執行,同時鹿耳門溪與台鹼貯水池生物體有毒的事實亦遭政府刻意隱瞞長達22年。

公務人員嚴重失職:推託22年海水蓄水池底泥並未清除

經濟部對台鹼安順廠汙染辦理情形(回應監察院文):
有關中石化公司安順廠之污染防治工作,本部國營會於七十一年三月六日函請台鹼公司(七十二年間併入中石化公司)參照台灣省水污染防治所研提之「台鹼安順廠海水貯水池底泥清除計畫書」,妥善規劃辦理安順廠造成之汞污染, 台鹼公司七十一年四月七日復函本部,說明其已奉令裁撤,安順廠行將關閉,無法妥善規劃辦理安順廠造成之汞污染;本部國營會於七十一年四月二十三日函復台鹼公司,請其仍應將安順廠海水貯水池底泥清除計畫列為必須繼續辦理事項,並列冊移交接辦單位繼續辦理

本部國營會於七十四年十月一日函請中石化公司編列預算儘速予以清除前台鹼公司安順廠海水貯水池內高含汞量底泥,以免造成二次污染而危,害人體健康。中石化公司七十四年十月五日函復本部國營會,說明中石化公司除已在水池旁設立警告牌,禁止捕魚養蚵外,於七十三年十二月一日與中鼎工程公司簽訂契約(於七十五年度編列預算),委託其規劃並監測,觀察地下水、表面水、及水生物之含汞量,監測期間至七十五年九月完成。

依據行政院環境保護署八十二年九月十三日函為,台南安南地區污染嚴重,請本部督促中石化公司調查改善一案,本部國營會於八十二年九月二十九日指示中石化公司儘速調查改善,並將改善計畫及執行情形送行政院環境保護署,中石化公司於八十二年十月二十八日復行政院環境保護署函中,說明中石化公司在七十二年與前台鹼公司合併承接其安順廠時,該廠已關閉停止生產,設備亦拆除,嗣後得知其廠址地下水遺留五氯酚污染問題,乃開始瞭解其污染情況,自七十七年三月至八十一年二月間,進行調查研究工作,經各種初步調查研究,對污染情況尚難掌握全貌,而各種處理方法均尚待完成具體作業技術,故當時未能擬定完整處理方案。

經濟部在台鹼案實具有該廠污染行為人、股權、土地所有人、關係人的身份

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由上面經濟回應文可知在民營化前政府部門公務人員與中石化公司對汙染整治消極行事,卻在經濟部與國營事業中油的監督下,於1994年6月20日完成民營化。

1995年1月開始進行五氯酚高污染土壤挖除隔離等整治工作,2001年9月至2002年2月安順廠區戴奧辛污染土壤挖除並貯存於密閉RC 貯槽內,2002年10月並完成「海水貯水池」緊急應變措施-增設鋼板圍籬及警告標示牌……等措施。

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直到2002年,才圍鐵絲網及警告標示牌;之前都未告知海水蓄水池生物體受到汞與戴奧辛汙染。

經濟部國營會於2003年5月間及7月間分別函請中油公司責成其公股代表,督促中石化公司加強管制措施並儘速積極進行整治,及確實持續進行該廠區污染防治工作,當時中油公司尚有持股11.68%,2003年9月監察院糾正經濟部,國營會於二個月間立刻出清持股,2003年11月底中油持股僅剩0.68 %。整個釋股過程經濟部國營會獲利180億。

台鹼安順廠附近居民身體受到汞與戴奧辛傷害,主因是長期隱瞞鹿耳門溪與台鹼貯水池生物體含汞與戴奧辛(海水貯水池鐵絲網直到2002年10月才正式完成)與1982年就開始要進行「台鹼安順廠海水貯水池底泥清除」,但經歷了21年始終未見清除所造成。2013年中石化檢測海水貯水池的所有生物體如表一,發現生物體體內汞與戴奧辛含量全部超過可食用標準(魚肉戴奧辛食用標準為4 ng-WHO-TEQ/kg,汞為0.5 mg/kg) 。它證明了70年來海水貯水池的生物都是有毒的。


表一.台鹼安順廠海水貯水池生物體檢測汞與戴奧辛結果
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經濟部、國營會與中油22年來全部避而不談亦未告知當地民眾,直到2002年10月才完成「海水貯水池」緊急應變措施-增設鋼板圍籬及警告標示牌。這是公務人員與國營企業嚴重失職的明證。亦是監察院糾正文: 認定經濟部具有該廠污染行為人、股權、土地所有人、關係人之多重主管機關角色,卻無視法令且並輕忽污染行為人、國營事業等多重主管機關職責,任令中國石油化學工業開發股份有限公司台南市安順廠之污染,持續惡化、擴大迄難以處理,肇致環境嚴重破壞並損及民眾健康,行事消極怠慢,洵有重大違失。

法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產

司法院大法官釋字第四六九號解釋理由書,大法官即指出「凡公務員職務上之行為符合:行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件,而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者,被害人即得分就積極作為或消極不作為,依上開法條(即國家賠償法第二條第二項)前段或後段請求國家賠償」、「倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益,且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確,該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間,猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為,致特定人之自由或權利遭受損害,被害人自得向國家請求損害賠償。」

經濟部自1981年間即明知台鹼安順廠汙染嚴重,若未盡速處理,將嚴重影響當地居民生命身體財產之安全,卻從未依法監督台鹼公司及民營化前之中石化公司執行貯水池與鹿耳門溪底泥之清除計畫,致當地居民的生命、身體、財產受到損害,其涉有國家賠償法第二條第二項規定:「公務員於執行職務行使公權力時,因故意或過失不法侵害人民自由或權利者,國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務,致人民自由或權利遭受損害者亦同」之國家賠償責任,實甚顯明!


作者:黃煥彰/中華醫事科技大學護理系副教授

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