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短視近利的煉鋼業者、黑心貪婪的爐渣再利用業者及在睡覺的政府

最近的爐碴屋事件,鬧得人心惶惶,因為不僅是松菸文創大樓用到含還原碴的混凝土,更有許多房子可能會有類似問題,影響到居家安全。這事件,凸顯出爐碴再利用的產品品質與流向控管出了嚴重問題,也凸顯出煉鋼業者便宜行事、切割責任的心態。結果屢屢出事,等於是作繭自縛,自討苦吃。

爐碴再利用的風險何在?

煉鋼爐碴不能再利用嗎?其實這些爐碴,都是經過一千六百度以上高溫熔融後冷卻形成的;雖然有重金屬,但不易溶出。而且以鐵礦為煉鋼原料的一貫大煉鋼廠如中鋼、中龍等,其產生的爐石包括高爐石與轉爐石,其中轉爐石之重金屬含量除鉻為土壤污染管制標準4倍外,其餘和土壤差不多,甚至低於土壤;而以廢鐵為煉鋼原料的電弧爐煉鋼廠,其產生的爐碴(包括氧化碴與還原碴),則以銅、鋅、鉻等重金屬含量較高,其中氧化碴的銅、鋅含量與土壤管制標準相當,鉻則為土壤污染管制標準二十幾倍;還原碴的鋅含量則為土壤汙染管制標準的兩倍多。整體而言,爐碴重金屬含量比燃燒混合垃圾的焚化爐底渣來得少,也不容易溶出,只要好好依法再利用,其所產生的環境風險並不比環保署負責推動的焚化爐底渣再利用來得高。

焚化爐底渣、電弧爐渣、中鋼轉爐石、土壤的重金屬含量之比較

元素 焚化爐底渣 電弧爐碴 氧化碴 還原碴 轉爐石 土壤 我國土壤背景值 我國土壤污染管制值
17.5-28.5         0.1    
6.20-6.68%         7.10%    
47.2-52.0 2.39/5.43       6 1.80-16.6 60
676-830         5    
47.6-65.5 ND/0.45     3.79 0.06 ND-0.42 20(農地為5)
65.2-90.3         8    
623-807 7553/7760 7252 79 1108 100 20.5-170 250
1560-2110 37.13/166 470 193 16.9 20 11.1-92.6 400(農地為200)
9.1-9.7 0.86/       0.03 0.01-1.39 20(農地為5)
0.45-0.71         0.07    
100-181         2    
2090-2860 6.64/21.5     48 10 17.2-84.8 2000(農地為500)
        0.2    
300-410         10    
4.31-4.86         5    
7500-18100         5000    
46-137       508 100    
6610-6790 191.7/244 686 4544 26.7 50 40.7-159 2000(農地為600)
  51.24/45   72 38   0.9-72.3 200
資料來源:飛灰、底渣與土壤資料來自綠色和平組織《焚化與人類健康》報告,電弧爐渣以及我國土壤背景值資料來自2010年4月《綠基會通訊》專題報導〈電弧爐爐碴資源化歷程〉一文,其中電弧爐碴(並未區分氧化碴或還原碴)部份斜線前一數值為我國25廠檢驗平均值,後一數值為該文參考資料引用自文獻的資料。氧化碴、還原碴與轉爐石檢測數字則引用自鋼鐵公會環安會委員會的簡報〈煉鋼爐石對環境相容性之探討〉。沒有標示單位的值之單位:mg/kg (ppm)。由土壤背景值與我國土壤污染管制值比對可見,我國土壤污染管制值相當寬鬆。

這些爐碴主要成份為氧化鈣(石灰)、二氧化矽(砂)、氧化鋁(黏土主成份之一)、氧化鐵等;由於其鈣、矽、鋁的成份比例與波特蘭水泥相去不遠,因此可應用於水泥生料或熟料的添加料。另外,其物性與天然骨材相當,因此可替代砂石;惟因為含有氧化鈣(鎂),PH值甚高,並會因此吸收空氣中水份及二氧化碳而膨脹,這是其當作骨材再利用時必須注意的兩個問題;因此,目前經濟部的再利用管理方式規定,在骨材應用方面,電弧爐煉鋼爐碴只能運用於瀝青混凝土或非結構性混凝土之粒料,或鋪面工程之基層或底層之級配粒料,並不得使用於水源區、農地、保護區等環境敏感區;而還原碴在應用於骨材用途前,還必須先經過安定化(或稱熟化,是以各種方式讓爐碴吸飽水氣或二氧化碳,以避免工程應用時發生體積膨脹的問題),將其膨脹性降低至0.5%以下。至於登記為產品的中鋼轉爐石,其目前用途除了瀝青混凝土與非結構性混凝土之粒料外,也用於填方材料。

不負責任的業者

然而,儘管爐碴有用途,國外也早就有許多成熟作法可以仿效,但早年這些電弧爐煉鋼業者只是以付錢了事的心態,委託清除業者拿去埋,且有許多是被清除業者非法棄置,而且和含有高濃度重金屬與戴奧辛的有害集塵灰一起埋在山谷、河川地,比如石門水庫下方的中庄調整池用地、彰化大肚溪的出海口以及高雄的駱駝山。這些違法棄置場址後來被發現後,那些混合著有害集塵灰的爐碴,於是被媒體指稱是毒爐碴。這些大大小小的非法棄置事件,電弧爐煉鋼業者大可說與他們無關,都是不肖清除業者的錯,但有害集塵灰本來應該要送到他們聯合投資經營的台灣鋼聯去處理(可提煉其中的鋅),如果真的與他們無關,他們早該發現台灣鋼聯收受的集塵灰有短缺現象,如果有責任心的話,就應該主動追查,而非等到事情爆發出來後,才說是「歷史共業」。

後來環保署與經濟部輔導業者進行爐碴再利用,除了修訂相關法規供業者依循之外(電弧爐碴是於2000年底納入公告再利用項目),經濟部並於2001年底出版《電弧爐煉鋼還原碴資源化應用技術手冊》,裡頭詳細說明各種再利用方法,並舉出國外實例,可謂相當詳細。只是學者提供了許多技術資料,但早年法規規定仍相當寬鬆,只規定電弧爐碴可用於水泥原料、水泥製品原料、爐碴(石)粒料原料、砂石原料、混凝土粒料、道路工程粒料及工程填地材料;但沒有針對再利用時必須注意事項(如膨脹性、應用地點限制)做詳細規定;而煉鋼業者也只想著便宜的方式。當然,可以拿去水泥廠直接利用的爐碴,應該都拿去用了;其餘的爐碴,大部分業者選擇了不用找空間、花時間進行安定化就可以拿去用的方式:比如說填地,還有一大部份爐碴在高雄市政府低廉收費的誘引下被送往南星計畫區填海造地。3,4

層出不窮的不當再利用

但是沒有安定化的強鹼爐碴,如果用於取代天然骨材的用途,其實深具風險,因為如果被用到不對的地方,就會影響到工程品質或生態環境。比如2007底完工通車的台南市安南區台江大道,就曾被發現使用了未經安定化的中鋼轉爐石,結果有一半路段因為轉爐石的體積膨脹而變成了波浪路,釀成許多傷亡事故,使得公路單位不太敢使用;儘管後來中鋼努力宣導、鋪設示範道路,想要證明轉爐石只要經過安定化,性質相當優異,但仍然效果有限。而且有少部份不肖業者,為了節省有害集塵灰的成本,把集塵灰跟電弧爐碴混合,拿去做為鋪馬路的級配粒料,結果被四處追查土壤汙染的台南社大團隊發現:於1999年至2004年施作的台61縣七股段,路基回填電弧爐碴與有害集塵灰。諸如此類的不當再利用事件層出不窮,結果就更加沒有公共工程單位願意使用爐碴了。5

讓爐碴名聲雪上加霜的,是有些再利用業者把爐碴回填到魚塭、農地(甚者還摻有集塵灰或其他廢棄物),並狡辯這是產品,不是廢棄物,並認為爐碴填地對環境不會有危害。然而,即便爐碴工程性質優良,也不能無視其強鹼特性可能危害水體生物而必須與水體及地下水保持距離的問題,不能無視其畢竟不是一般砂石,內含超過土壤管制標準的重金屬,不宜進入水源區或糧食生產用地而與土壤混合的問題。在這些違法事件中,最令人遺憾的,是中鋼子公司中聯資源竟然也用投機取巧的作法,用一噸5元出售其轉爐石,然後私下以一噸220元委託業者回填到旗山農地,事發後又不坦承錯誤,負起責任,這一切的一切,只會讓爐碴更加名聲敗壞,市場更加有限。6

更令人遺憾的是,業者對爐碴是產品不是廢棄物的狡辯之詞,還得到環保署與部份地方環保局的支持。由於廢清法中對何謂廢棄物沒有明確規定,因此許多環保機關認為這些違法回填的爐碴是再利用產品,只是使用時違反了依據廢清法三十九條訂定的事業廢棄物再利用管理辦法,不應以廢棄物非法棄置來處罰;而由於違反廢清法三十九條規定的罰則相當輕(只罰6000-30000元,但得限期改善,屆期不改善得按日連續處罰),因此環保機關通常把類似案件推給地政機關,依違反《區域計畫法》或《都市計畫法》土地使用規定處份;而自始就登記為產品的中鋼轉爐石,環保單位認為廢清法根本管不到。6

不知長進的業者

從2000年到現在,鋼鐵業的擴張使得爐碴的年產量已是今非昔比,再利用管道卻日益萎縮,然而這嚴峻情勢似乎沒有迫使鋼鐵業者好好檢討再利用問題所在,反而把腦筋動到土壤汙染管制標準。由於他們只想用最便宜、最低階、但也最具執行風險的再利用方式:填地,來消化這龐大的爐碴,但許多潛在的合法使用者(如工業區的工廠或管理局)擔心爐碴碎裂後的粉末會與接觸的土壤混合無法分離,可能會造成超過土壤汙染管制標準的結果而不願意使用這些爐碴來填地,於是鋼鐵業者遂派員出面遊說政府,要求另訂定工業區的土壤汙染管制標準,把銅、鋅標準放寬,而且不要管制三價鉻。後經環保團體大力反對,這項標準的修訂才遭到擱置,但鋼鐵業者這種為了一己產業利益而不顧可能不良後果的短視心態,令人心寒。7

如今,又因為松菸文創大樓使用了未經熟化的電弧爐還原碴而引起軒然大波,爐碴可說是人人聞之色變,恐怕爐碴的再利用管道,會進一步縮小。其實,雖然煉鋼爐碴一年有數百萬噸的年產量(中鋼/中龍轉爐石150萬噸、電弧爐氧化碴123萬噸、還原碴37萬噸),但相對於每年七、八千萬噸的砂石用量,只是小巫見大巫,如果煉鋼業者願意採取較高規格、較無風險的再利用方式,比如投入成本,先自行安定化,消除這些爐碴的膨脹性,再提供作為瀝青混凝土或非結構性混凝土之粒料,或者仿效國外開發或引進技術,將電弧爐碴製成特種水泥,是否就比較不用擔心它們跑到不對的地方或用到不對的地方?其實再利用業者掛羊頭賣狗肉、拿錢亂辦事的情形,是環保團體在擔心,煉鋼業者好像不太擔心,如果擔心,在屢屢發生問題後,就該自己好好負起再利用責任,而不是委託別人辦理。這種付錢切割責任的方式,縱然可在出事時全身而退,讓他人代為受過,卻是作繭自縛的短視作為。

破解煉鋼業者與再利用業者的勾串 從修法/立法開始

爐碴從早年的非法棄置,到之後的非法再利用、非法回填農地,到現在爆發的混入建築物用的砂石當中,從這種亂竄的情勢來看,更像是煉鋼業者與再利用業者的勾串。畢竟,對於煉鋼業者而言,在爐碴無處可去的現況下,要依法送到掩埋場可要每噸5千元,但委託再利用業者,卻只要每噸400元至600元的行情,又不用負連帶責任,何必管爐碴實際上跑到哪裡?而對於再利用業者而言,這幾百萬噸的處理費總共高達數十億,拿了錢亂辦事的風險也不高,簡直互蒙其利!8

對於這些短視近利的煉鋼業者與黑心貪婪的爐渣再利用業者,必須要有遠見與魄力的政府。但是政府相關部門好像在睡覺,非等到問題嚴重時,才會有所作為。比如經濟部的事業廢棄物再利用管理辦法,都是在有問題發生時才趕緊補破網,修了好幾次,修到現在雖日趨完整,但仍有不足之處,對爐碴再利用機構的管制仍然鬆散。這些再利用業者顯然扮演著幫煉鋼業者擦屁股的角色,需要嚴加看管,但是目前經濟部制定的管理辦法,再利用機構只要工廠登記證有水泥、水泥製品、混凝土或砂石級配料等相關產品,就符合資格,不用申請許可,只須向地方環保局申請登記檢核;而環保機關也不用確認其是否勝任爐碴再利用工作,是否有足夠空間進行爐碴安定化,是否有混入建物用砂石的疑慮;同時在母法《廢棄物清理法》對廢棄物定義不明,對違法再利用罰則太輕又不要求煉鋼業者負起連帶責任的情況下,而無法遏止不當再利用的違法行為。而主管廢清法的環保署,不但一直不願意把違法回填農地、魚塭的爐碴認定為非法棄置的廢棄物,也未努力修法補強,對於要整合《廢棄物清理法》及《資源回收再利用法》、明確定義何謂廢棄物並強化廢棄物管理機制的立法工作,也一直消極以對,一拖十年。

建議政府儘速進行上述相關修法或立法工作,加強廢棄物的管理機制。同時為避免未安定化爐碴混入建築物用的砂石當中,應該再修正爐碴再利用管理方式,要求要當作骨材的爐碴,一律要先經安定化後才可以再利用,同時要求業者規劃設置安定化地點,集中管理。如果有業者不願意,或者再發生不當再利用事件,就該限制其原料進口,畢竟煉鋼業對我們的環境,帶來了不小負擔,包括高耗能、高空汙排放還有危及食安與居安的龐大廢棄物問題。不該再縱容他們了。


作者:看守台灣協會 祕書長 謝和霖

參考資料:

  1. 〈是怎麼樣的政府 造就這樣無法無天的大環境?〉,2015.04.12。
  2. 〈源頭管制不足 大肚溪的歷史共業〉,《看守台灣季刊》V15N3,2013年秋季號。
  3. 《電弧爐煉鋼還原碴資源化應用技術手冊》,經濟部,2001.12。
  4. 《填害造島》,公共電視【我們的島】,2012.09.30。
  5. 《爐渣風暴》,公共電視【我們的島】,2011.02.14。
  6. 〈旗山農地上的野蠻遊戲首部曲——水質水量保護區變成中鋼爐碴掩埋場>,黃煥彰,2015.04.25。另參見:〈旗山農地上的野蠻遊戲二部曲——爐碴是資源物還是廢棄物?>〈旗山農地上的野蠻遊戲三部曲——中鋼公司不美麗的行為>〈旗山農地上的野蠻遊戲四部曲——無能政府嚴重背離土地倫理>〈旗山農地上的野蠻遊戲五部曲——菊媽,「安內甘好?」>〈旗山農地上的野蠻遊戲六部曲——疑雲重重>〈旗山農地上的野蠻遊戲七部曲——是官商勾結嗎?>
  7. 〈譴責環保署企圖放寬工業區土壤汙染監測與管制標準〉,2013.12.30。
  8. 〈踢爆全台爐渣屋亂象!居安拉警報>,財訊雙週刊 第 492 期,2015.12.16。
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