壹、委員據高成炎等陳訴自動調查。

貳、被調查機關：行政院原子能委員會、行政院環境保護署、經濟部國營會、臺灣電力公司。

參、案由：為行政院原子能委員會辦理臺灣電力公司核能四廠建廠執照審核程序不當；行政院環境保護署等機關未盡環境保護執行監督之責，涉有違失案。

肆、調查依據：本院八十八年三月二十日(88)院台業壹字第八八０七０二００八號函。

伍、陳訴要旨：

監察院經濟委員會第二屆第四十次會議決議通過核四廠擴大機組糾正案，且至今並未結案，台電仍以擴大發電量百分之三十五的機組規格招標，原能會亦藐視監察院之糾正案，於八十八年一月十五日之「核子設施安全諮詢委員會」中通過單機一三五萬千瓦核電機組之「初步安全分析報告」之審查。在此期間，行政院環境保護署亦未盡環評主管機關之責，執行環境影響評估法，對開發計畫因內容變更，而須完備之各項工作，包括必要時可要求開發單位重新評估環境影響。

陸、調查事實：

案經本院八十八年三月二十三日、二十五日及四月七日分別約詢行政院原子能委員會（以下稱原能會）及行政院環境保護署（以下稱環保署）相關人員，並經調閱該兩機關與台灣電力公司（以下稱台電公司）案情資料研析，僅就台電公司第四核能發電廠（以下簡稱核能四廠）建廠計畫執行過程，調查是十分述如後：

一、核能四廠建廠計畫推動經過

六十九年五月，台電公司首度陳報「核能四廠第一、二號機發電計畫」（即龍門計畫）於經濟部，七十一年一月奉准辦理反應器及汽輪發電機之國外貸款及採購招標，同年三月即奉准徵收台北縣貢寮鄉仁里村鹽寮地區計480公頃之廠址用地，並於七十三年完成用地徵收程序；嗣因用電成長趨緩，奉准延後辦理。七十三年五月台電公司再度陳報建廠計畫，雖於七十四年一月經行政院經濟建設委員會捨查原則同意，惟奉行政院指示：「在疑慮未澄清前，暫不必急於動工」。嗣於七十七年、七十八年間台電公司兩度重提計畫，經濟部均基於民眾對核能電廠仍存疑慮，而未予審查。迨至八十年一月三十一日，台電公司再度提出建廠計畫陳報經濟部，規畫裝置二部輕水式100萬千瓦發電機組，總工程費按當時幣值換算，約計新台幣1,697億3,100萬元，總工期為108個月（約計九年）。八十年二月十一日經濟部函轉台電公司所提之「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響評估報告」予原委會審查，原委會依「核能電廠環境影響評估作業要點」等相關規定，邀集學者專家及政府機關代表組成環境影響評估委員會，於八十年三月至八十年七月間歷經四次審查會議，並彙整各方之審查結果及意見後，於同年九月完成報告之審查，有條件同意台電公司所提之環境影響評估報告，並請台電公司依據審查結果所提之各項要求確實辦理，並修訂評估報告後連同詳細之污染防治改善計畫送原委會核備。前揭環境影響評估報告審查結果計有綜合結論六點，及應改善事項四十一項，茲就本案調查相關部份，重點摘錄如下：

(一)綜合結論

• 台電公司所提「核四廠環境影響評估報告」，業經本會審查完竣。本會認為該評估報告內容，已涵蓋本會「核能電廠環境影響評估作業要點」所規定事項，評估結果亦能符合我國現行法規之要求，惟乃須依照本審查結果所列要求事項，在設計、施工、運轉期間，確實執行，.........。
• 核四廠應配合東北角觀光區，設置視覺緩衝綠帶，及採用暗渠式循環水進出渠道與潛式溫排水放流管設計，.......。
• 核四廠興建計畫核定後，本會將邀集相關機關之代表與學者、專家組成環境保護監督委員會，督促台電公司依據「核四廠環境影響評估報告」及本審查結果，確實執行環境保護相關的各項改善、防治與監測計畫。

(二)應改善事項

• 台電公司申請核四廠之建廠及使用執照時，所提安全分析報告，除應涵蓋本會規定項目外，亦應將本審查結果相關事項併同分析。
• 核能電廠所產生低放射性廢料之處置，台電公司應積極規畫明確方案，如期於民國八十五年底完成最終處置場址選定，民國九十一年初完成建造和運轉。
• 為解決用過核燃料之處理問題，台電公司除應切實做好用過核燃料之廠內近期儲存外，並應詳細規畫核一、二廠的中期儲存設施，如期於民國八十七年及民國九十年分別完成建造。
• 台電公司應積極調查用過核燃料最終處置之適當場址，同時亦應積極尋求國際合作，以作為解決我國用過核燃料最終處置之預備方案。
• 核四廠溫排水之放流，應符合環保署規定民國八十七年起施行之「放流水標準」。
• 為減小對漁業資源影響，溫排水進出水口應盡量避開珊瑚和魚類產卵區。
• 核四廠自雙溪取水，應避免影響地區公共用水，台電公司除興建十萬噸蓄水池外，應協助地方居民裝設自來水管線，.......。

原委會嗣於八十年十一月二十一日及十二月十日先後接獲經濟部函轉之「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響評估報告」修訂本，及台電公司就原委會審查結果之「執行說明」後，於同年十二月二日及十二月二十六日召集會內相關主管人員開會審查，經確認上開修訂本以符合審查結論要求後，同年十二月三十日即予同意核備，並於八十一年一月二十一日函送台電公司之「核能四廠一、二號機發電計畫環境影響評估報告」修訂本，及對原能會審查結果之「執行說明」予環保署等相關機構。

八十一年一月十七日原能會召開「核四招標規範審查案十一項關鍵問題討論會」決議：「....不應排除引用1,300千千瓦電廠之可能性，惟需符合環境影響評估報告既有之審查結果，尤其是廢料產量及溫排水方面....」。台電公司旋於八十一年一月二十三日據以陳送「核四廠單機容量如採用1,300千千瓦可否符合原能會環境影響評估報告審查結果之檢討報告」予原能會，而該會在未重提環境影響評估委員會審核之情形下，即予同意核備，且未修改原函送之環境影響評估報告完成核定本。案經本院康委員寧祥八十四年八月三十一日調查結果，原能會等機關之行政程序確有諸多違失，爰依監察法第二十四條提案修正。嗣經行政院多次轉據相關部會改善處置情形函覆本院，惟原調查委員均提出質疑意見，爰迄今尚未結案。

嗣後立法院於八十五年五月通過廢核提案，停止核四預算之動支，惟同年十月又通過行政院所提廢核覆議案，爰台電公司於八十六年十月十六日依原子能法正式向原委會提出核能四廠第一、二號機之建廠申請，並提送該廠之「初期安全分析報告書」供審。

二、核能四廠建廠執照審查過程

台電公司八十六年十月十六日向原能會提出之核能四廠第一、二號機「初期安全分析報告」，係依原子能法施行細則第三十四條等相關規定，載明設置地點之安全分析、核反應器主要結構、系統及組合件初步設計、品質保證計畫、緊急計畫以及輻射排放量等，內容涵蓋電廠基本特性、土木結構、機械設計、儀器控制、電機電力、事故分析、安全度評估、輻射防護、廢料處理及緊急計畫等，報告共分二十章及五項附錄，計有二十二冊，九千餘頁。據原能會所提之書面資料說明，該會係以查核該報告書各項概念性設計或承諾事項，是否符合國內外核能相關技術法規之要求為審查重點，由原能會內部籌組專案小組負責審查，並就報告書各章節內容逐漸檢視，倘有疑義則責由台電公司完全澄清及書面答覆，另執行過程中亦諮詢會外學者專家意見，以為最後審查結論之依據。案經十六個月（八十六年十月至八十八年二月），五十餘次之審查與諮詢會議，且台電公司對於所質疑之一千餘項問題完全澄清後，專案小組方據以撰寫審查結論報告。

原能會由會內負責核能管制、輻射防護、廢料管理及緊急計畫之專業人員會同該會核能研究所之技術支援，共同組成專案小組負責各項設計之查核。另有關儀控系統、火災危害分析、耐震分析、嚴重核子事故分析等四部份則委請國外工程顧問公司併行審查。總計該會參與審查之人力約一百餘人，完成之審查結論報告總計提出一千餘項問題。

審查指導委員會

審查指導委會為針對會內專案審查提出諮詢建議意見之委員會，原能會依據台電公司所提「初期安全分析報告書」各章節技術性內容，聘請國內相關領域共二十七位學者專家共同組成，針對會內專案審查結果提出修正意見，計有五十七項指導意見。

核子設施安全諮詢委員會及綜合諮詢小組

核子設施安全諮詢委員會為原能會之常設委員會，每季針對核能安全相關事宜召開會議，並向原能會提供諮詢意見。對於台電公司所提之「初期安全分析報告書」分別於八十七年十月二十四日、八十七年一月二十七日、八十七年四月二十四日、八十七年七月二十四日，每季聽取報告並提供意見。嗣於八十七年九月二十五日第三十五次核子設施安全諮詢委員會會議中，委員建議原能會除原有指導委員會作業機制外，另聘專業人士針對審查結論報告再提供綜合性諮詢意見。原能會爰據此建議，另邀集九位學者專家組成「綜合諮詢小組」，前後經召開三次技術討論會議後，又提出三十六項諮詢意見，以作為最後修訂審查結論報告之依據。八十八年一月十五日核子設施安全諮詢委員會第三十六次會議決議：「根據上次會議決議內容及本次會議原能會之辦理結果報告，本委員會同意綜合諮詢小組之結論，及本專案已無重大未解決之安全事項；並正式同意原能會對核四廠初期安全分析報告之技術審查結論。」。至此，核能四廠建廠執照相關技術層面之審查，方告完成。

原能會委員會議

三、核能四廠目前施工進度

據本院調查結果，核能四廠目前工程施作情形，除核子反應器主體設施部份因原子能法等相關法令之規範，經原能會與台電公司協調結果，須俟取得建廠執照後方得開始澆置混凝土外，廠區內其他永久性建築物工程，早於七十三年十月二十九日即經行政院台七十三內字第一七六二八號函核定，准予適用建築法第九十八條「特種建築物」規定，無須辦理建築執照，並經行政院八十七年十月十二日台八十七內五00二二號函再度確認適用在案。依台電公司提供之「核能四廠第一、二號機發電工程八十八年二月執行進度表」查悉，該廠除核子反應器主體設施結構甫於八十八年三月底開始灌漿施作外，其他廠區內附屬工程（包括：電廠廠房基礎開挖、循環水冷卻水系統、核能設備冷卻水系統、開闢廠、生水系統及環保景觀工程等），自八十一年七月起即已陸續動工，其施工進度迄八十八年一月底止，以達10.45%，且經本院詢據台電公司核能火力發電工程處八十八年四月一日書函回復：「本公司核能四廠施工中各項工程之設施基準係135萬千瓦機組容量，且均涵蓋於核定通過之環評項目中；.......」。

四、核能四廠環境保護之監督與執行

原能會為監督台電公司依據「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響評估報告」及審查結果執行該計畫之環竟保護工作，於八十一年八月三日訂定「核能四廠環境保護監督委員會設置要點」，並據以邀集原能會、環保署、交通部、台灣省環境保護處、漁業菊、台北縣政府等機關代表，及貢寮、雙溪兩鄉鄉長與代表會主席與各領域學者專家等共20人，組成「核能四廠環境保護監督委員會」委員任期一年，期滿得續聘，以三個月舉行會議一次為原則，必要時得召集臨時會議。迄八十八年三月十六日止，計已召開二十七次定期會議，一次臨時會議及七次現場履勘。該監督委員會任務按其設置要點第二點規定有三：「1.有關本發電計畫環境影響評估報告審查結果中規定應改善事項之監督與查核。1.有關本發電計畫環境影響減低措施執行狀況之監督與查核。3.有關本發電計畫環境影響監測計畫設置實施與操作事宜之監督與查核。」；惟經本院調閱歷次會議記錄瞭解，與會委員對於該計畫業奉核定之環竟影響評估報告與審查結果，仍時有涉及技術層面之意見與爭議，致嗣有「延長溫排水管路及棄土處置方式（海拋變為陸地處置）」等變更建議。其中，環保署所派任委員（劉宗勇科長），曾先後於八十三年三月十六日（第六次）及同年六月二十二日（第七次）會議中，就核四廠機組擴大所造成環境影響及相關設施之差異提出質疑，並建議台電公司以原環境影響評估之方法、等級分析，提出詳細分析資料；惟經會議主席（原能會陳前處長為立代理）裁示：「由本會環境科將核四廠單機容量變更對照資料，提送委員參考」。

柒、調查意見：

一、核能四廠建廠執照核發程序瑕疵

(一 )審查委員會組成應力求客觀周延：

(二)發電機組容量一再變更，然行政程序為相對配合：

經查原能會八十年十二月三十日核定之「核能四廠第一、二號發電計畫環境影響評估報告」修訂本，及台電公司對原能會審查結果所提之「執行說明」，均係以單機裝置容量100萬千瓦為審查對象，嗣台電公司於八十一年一月二十三日檢送「核能四廠單機容量如採用1,300千千瓦可否符合原能會環境影響評估報告審查結果之檢討報告」（以下稱機組變更檢討報告）予原能會，該會在未重提環境影響評估委員會審查之情形下，即予同意核備，業經本院康委員寧祥八十四年八月三十一日調查結果，提案糾正原能會等相關機關在案。另查前揭台電公司所提之「機組變更檢討報告」，係就100萬千瓦與130萬千瓦對照原核定之環境影響評估報告審查結果逐項比較分析，且原能會八十四年三月三日（八四）會輻字第二三四四號函：「...有關核四計畫增大機組容量乙事，事實上130萬千瓦為當前各核能製造商設計進步型機組之趨勢，其更能符合高安全性、高可靠性的要求。且經本會詳細討論，確認對環境影響之變動不大，並可符合原有之環境影響評估審查結論，最後方予以同意。...」；經濟部八十四年十月十六日經（八四）國營八四五O四O七九二號函轉據環保署意見：「....核四單機裝置容量採用130萬千瓦問題....。至於核四廠環境影響評估應否重新辦理事宜，查原能會於環境影響評估法八十三年十二月三十日公佈施行前，已完成環境影響評估審查，且單機裝置容量130萬千瓦亦經該會同意核備，因此就環境影響評估法之規定，僅有第二十九條、第十八條之適用。....」由前開文卷可證，各該機關均已認定「核能四廠第一、二號機組裝置容量係採用130萬千瓦」無疑；惟經本院詢據台電公司核能火力發電工程處八十八年四月一日書函查復：「本公司核能四廠施工中各項工程之設施基準係135萬千瓦機組容量，且均涵蓋於核定通過之環評項目中；....」，復於次日（四月三日）再度書面證實：「核能四廠每部機組之裝置容量為135萬千瓦，共有兩部機組，合計270萬千瓦」，且經查閱「龍門核能電廠（核能四廠）初期安全分析報告書」暨審查結論報告內容，對於該電廠描述為：「...將裝置美國奇異公司設計之改良進步型沸水式和反應器（ABWR）兩部機.....。汽輪發電機係日本三菱重工業公司設計、製造，發電輸出為1,350Mwe（千千瓦）。.....」原該廠將採135萬千瓦發電機組兩部之裝置容量，已堪確認。

台電公司申請核能四廠執照時送審之「初期安全分析報告書」，其發電機組係以單機135萬千瓦之裝置容量為分析基準，既與八十年十二月間核定通過之環境影響評估對象（130萬千瓦）不同，原能會竟以「錯誤之事實基礎為認定依據」而核發建廠執照，顯有不當。

（三）違背環境影響評估審查結果

按「核能四廠第一、二號發電計畫環境影響評估報告」審查結果二、應改善事項：（一）1.（8）「台電公司申請核四廠之建廠及使用執照時，所提安全分析報告，除應涵蓋本會規定項目外，亦應將本審查結果相關事項併同分析。」另有關核廢料最終處置廠址之選定、建造十成，及溫排水之放流水標準、溫排水進出水口之位置、河水之取用，及核一、二廠之中期儲存設施之規畫等改善事項，亦見列於該審查結果中。然經調閱該廠「初期安全分析報告書」、「審查指導與諮詢意見彙編」及「審查結論報告」查悉，誠如原能會所稱：「...係以查核該報告書各項概念性設計或承諾事項，是否符合國內外核能相關技術法規之要求為主.....」，並未依原核定之環境影響評估報告審查結果要求，將核廢料最終處置廠址之選定、建造時程，及溫排水進出水口應盡量避開珊瑚和魚類產卵區等涉及環境與生態保育之要項，納入建廠執照必要文件中併同分析與審核，肇致民情對於建廠執照審查過程之疑慮。原能會身為本案核能四廠環境影響評估支援審查機關，未能貫徹環境影響評估審查結果之執行，確實要求台電公司提具完整建廠執照申請文件翔實審查，即予核發「核能四廠第一、二號機建廠執照」，確有違失。

（四）送審文件缺漏不實：

按環境影響評估法（八十三年十二月三十日公佈施行）第十六條：「已通過之環境影響評說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。....」；同法施行細則（八十四年十月二十五日公佈施行）第三十七條：「開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響評說明書或評估書內容，其涉及環境保護事項之變更，而無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，送主管機關及目的事業主管機關審核。...」「前項變更未涉及環境保護事項者，應函請主管機關備查。」「第一項環境影響差異分析報告應記載左列事項：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他主管機關指定之事項。」

經查核能四廠發電機組容量變更（100萬千瓦變更為130萬千瓦）原能會行政程序相關違失，本院業已糾正在案，且尚未結案，原能會竟於八十六年十 月十六日受理審查台電公司所提「核能四廠第一、二號機建廠執照」申請案時，又據以機組容量135萬千瓦核發執照；縱如原能會所稱，機組容量130萬千瓦與135萬千瓦就技術層面而言差異幾無，然原能會於該廠建廠執照審查行為時，既屬環境影響評估法及同法施行細則公佈施行之後，當有其法規條文知識用無疑，爰依前揭法令規定，倘所變更之環境影響評估書內容，涉及環境保護事項之變更，而無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，送主管機關及目的事業主管機關審核；若所變更未涉及環境保護事項者，亦應函請主管機關備查。

本案原能會於核能四廠建廠執照審查作業時，送審文件中發電機組容量有異，卻未責成台電公司應依環境影響評估法相關規定，先洽主管機關完成環境影響評估書變更程序，即行辦理建廠執照之審查並予通過，其發照程序顯有瑕疵。台電公司規畫核能四廠發電機組容量一再變更，非僅未依環境影響評估法相關規定，主動據實申請變更環境影響評估書內容，且在未依法完成變更程序之前，難脫規避監督之嫌；經濟部國營會雖為目的事業主管機關，對於核能四廠發電機容量變更一事，毫無掌握更遑論督促改正，實有虧職守，均有可議。

(五)核能四廠環境保護監督不週

環保署係全國環境保護行政室物之主管機關，其組織條例定有明文。該署對於環境保護業務自應積極任事、力求切實，不得畏難規避、互相推諉，或無故稽延，亦為公務員服務法第七條所明定。本案核能四廠部份永久性建築物工程，早於八十一年七月起即已陸續動工，縱令該署以「環境影響評估法係八十三年十二月三十日方公佈實施」為由，自恃八十三年底以前無法定監督之責，然自八十四年以後，該署對於核能四廠環境保護之執行監督，亦僅限於派員參加原能會定期召開之「核能四廠環境保護監督委員會」或隨型履勘，且所派人員係以委員身份提供個人意見供會議討論參採，對於開發按之環境保護執行情形，並無依法強制監督之行政效力，此由該署派任之委員（劉宗勇科長），曾先後於八十三年三月十六日（第六次）及同年六月二十二日（第七次）會議中，就核能四廠機組擴大所造成環境影響及相關設施之差異提出質疑，並建議台電公司以原環境影響評估之方法、等級分析，提出詳細分析資料，均未獲採納執行可證。

核能四廠建廠過程向為社會民情所高度關切，環保署身為全國環境保護行政事務主管機關，自始置身事外，於環境影響評估法公佈施行後，明知台電公司核能四廠未依原環境影響評估審查結論執行，卻未本於「主管機關」職責積極任事，責令台電公司依環境影響評估法第二十九條及第十八條等相關規定辦理，或依同法第二十三條規定處以罰鍰、限期改善或命其停止開發行為，視法令權責與社會輿情如無物，實難辭怠失之咎。

綜上所述，行政院原子能委員會於辦理台電公司核能四廠第一、二號機建廠執照審核程序時，顯有「事實基礎認定錯誤、違背環境影響評估審查結果及送審文件查核不實」等違失，且未善盡環境影響評估書原審查機關監督與通報之責；台電公司未依環境影響評估法相關規定，主動據實申請變更環境影響評估書內容，難脫規避監督之嫌；經濟部國營會雖為目的事業主管機關，未能掌握、督促台電公司依法辦理，實有虧職守；行政院環境保護署身為環境保護中央主管機關，在明知核能四廠顯未依環境影響評估審查結論執行之情形下，未能積極任事，責命台電公司依法辦理，亦有怠失。應即參據環境影響評估法等相關法令規定，速謀矯枉補救之道，方屬正辦。

捌、處理辦法：

1. 提案糾正行政院所屬原子能委員會及環境保護署。
2. 影附調查報告全文，函請行政院督飭所屬確實改進及速謀補救之道，並就相關失職人員責任追究議處，於一個月內儘速見復。
3. 影附調查意見及處理辦法一、二函復陳訴人。

謹檢附派查函及相關附件移請財政及經濟委員會、教育及文化委員會審議。是否有當？敬請 鑒核。

此上

院長 錢 復

調查委員：黃煌雄
馬以工

八十八年 四月 二十三日

(特此感謝      資料整理：呂建蒼       打字義工：鄭鳳美    )